|
Расширенный поиск
Постановление Городской Думы Москвы от 23.09.2009 № 299М О С К В А МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА П О С Т А Н О В Л Е Н И Е от 23 сентября 2009 года N 299 О докладе Московской городской Думы "Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса" Рассмотрев доклад Московской городской Думы "Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса", МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА П О С Т А Н О В Л Я Е Т: 1. Одобрить доклад Московской городской Думы "Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса" (приложение). 2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса" в "Ведомостях Московской городской Думы", издать в электронном виде на CD-диске, а также разместить текст доклада на официальном сайте Московской городской Думы. 3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия. 4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы. П.п. Председатель Московской городской Думы В.М.Платонов Приложение к постановлению Московской городской Думы от 23 сентября 2009 года N 299 ДОКЛАД Московской городской Думы "Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса" Список сокращений, использованных в Докладе -------------------------------------------------------------------------- Сокращение Расшифровка -------------------------------------------------------------------------- БК РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации ВС РФ Верховный Суд Российской Федерации ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации Государственная Государственная Дума Федерального Собрания Российской Дума Федерации ГУВД по городу Главное управление внутренних дел по городу Москве Москве ДЕЗ дирекция единого заказчика ДепЖПиЖФ Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы ДепЗ Департамент здравоохранения города Москвы ДепИм Департамент имущества города Москвы ДепКРЖФ Департамент капитального ремонта жилищного фонда города Москвы ДепОбр Департамент образования города Москвы ДепПиООС Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы ДепСЗ Департамент социальной защиты населения города Москвы ДепСиМП Департамент семейной и молодежной политики города Москвы ДепФин Департамент финансов города Москвы ДепНПП Департамент науки и промышленной политики города Москвы ДепФКиС Департамент физической культуры и спорта города Москвы Дума Московская городская Дума ЖКХ жилищно-коммунальное хозяйство КоАП Москвы Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Конституция РФ Конституция Российской Федерации КСП Москвы Контрольно-счетная палата Москвы Правительство РФ Правительство Российской Федерации Минюст России Министерство юстиции Российской Федерации Молодежная палата Молодежная палата при Московской городской Думе НК РФ Налоговый кодекс Российской Федерации ООПТ особо охраняемые природные территории САО Северный административный округ города Москвы СМИ средства массовой информации субъект РФ субъект Российской Федерации ТБО твердые бытовые отходы ТК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации ТСЖ товарищество собственников жилья ТОМ трудовые объединения молодежи УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации УФНС по городу Управление Федеральной налоговой службы по городу Москве Москве ЦАО Центральный административный округ города Москвы Предисловие Одна из основных задач государственного управления в настоящее время на федеральном и региональном уровнях - адекватная оценка ситуации, быстрая и динамичная реакция на изменения, происходящие в финансовой, экономической и социальной сферах. Это обуславливает необходимость мониторинга эффективности правового регулирования, своевременного внесения проектов необходимых законов, оперативного их принятия и обеспечения неукоснительного их выполнения. Наряду с повышением уровня законодательной работы ведется работа и по улучшению качества применения правовых актов. Поэтому закономерно, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики стал одним из важных направлений деятельности Думы и ее структурных подразделений. Комиссии и фракции в Думе в процессе своей деятельности уделяют особое внимание рассмотрению проблем, возникающих при реализации законов города Москвы, определению путей и способов совершенствования законодательного регулирования актуальных для города вопросов. Итоговыми документами проводимого Думой мониторинга стали ежегодные доклады о состоянии законодательства города Москвы. Настоящий доклад базируется на принципе преемственности докладов 2007 и 2008 годов и отражает деятельность Думы IV созыва (12 декабря 2005 года - 11 октября 2009 года). Особое внимание в нем уделяется вопросам функционирования законодательства города Москвы в период экономического кризиса, который стал подлинной проверкой на прочность созданной в городе системы власти. Основная цель настоящего доклада - анализ сильных и слабых сторон законодательства города Москвы, выявленных при регулировании актуальных проблем социальной защиты населения и жизнедеятельности городского хозяйства в кризисных условиях. Доклад состоит из трех разделов. В разделе I дается анализ социально-экономического положения города на начало экономического кризиса, изменений, произошедших в текущем году. В нем содержатся наиболее значимые характеристики социально-экономического развития Москвы, такие как валовой региональный продукт, инвестиции, демографическая ситуация, положение в отраслях экономики и социальной сфере, качество жизни населения, обеспечение москвичей жилой площадью, медицинской помощью, доступным и качественным образованием. Также в разделе рассматриваются вопросы разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Раздел II посвящен той части законодательной базы, которая имела актуальное значение для нормальной жизнедеятельности города, функционирования городского хозяйства и сохранения достойных условий жизни москвичей. В соответствующих подразделах рассмотрены направления законотворческой деятельности Думы и практика применения законов по вопросам государственного управления и местного самоуправления, финансовым и экономическим вопросам, по трудовым правоотношениям, социальному обеспечению, охране здоровья жителей города Москвы, вопросам образования, ЖКХ и предоставления жилья, экологии, семейной и молодежной политики. Раздел III объединяет судебную практику, акты реагирования Прокуратуры города Москвы и органов Минюста России, а также практику осуществления мониторинга состояния законодательства города Москвы Уполномоченным по правам ребенка в городе Москве, КСП Москвы, различными общественными институтами. Эти данные характеризуют уровень защищенности населения в кризисных условиях, проблемы реализации законодательства города Москвы, недостатки и пробелы правового регулирования. В заключении обобщаются итоги анализа действующего законодательства города Москвы по наиболее актуальным в условиях кризиса сферам, обозначаются его основные пробелы и недостатки, а также проблемы правоприменительной практики; делаются выводы о качестве и эффективности законодательства города Москвы, определяются пути и способы совершенствования действующего законодательства. Практика применения законов, изложенная в разделах II и III доклада, освещена с учетом информации, содержащейся в документах Думы, ее структурных подразделений и Аппарата Думы, в том числе в "паспортах законов города Москвы", размещенных на официальном сайте Думы. При подготовке материалов использовался доклад о деятельности органов исполнительной власти города Москвы в 2008 году, а также судебные решения, акты реагирования Прокуратуры города Москвы, органов Минюста России, публикации в СМИ и другие сведения. Данные в отношении законотворческой деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и статистические данные приводятся на основании официальных материалов органов государственной статистики, соответствующих постановлений Правительства Москвы. Раздел I. Социально-экономические условия развития Москвы Закрепленное в Конституции РФ федеративное устройство государства предполагает предоставление субъектам РФ права на самостоятельное регулирование сфер общественной жизни, развитие которых должно учитывать региональные особенности, а также права на установление механизмов их полноценного участия в управлении делами общегосударственной значимости. Количество московских законов, предметы и пределы их регулирования обусловлены статьями 71, 72 и 76 Конституции РФ, содержащими перечни предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также федеральными законами, прежде всего от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ N 184) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131). Указанные федеральные законы, а также БК РФ и НК РФ детально регламентируют полномочия и компетенцию субъектов РФ, в том числе и в законодательной сфере. Однако неустойчивость федерального законодательства в вопросах полномочий негативно отражается на законотворческом процессе в субъектах РФ, а главное - на правоприменительной практике, организации деятельности органов исполнительной власти. Обобщая положения указанных федеральных законов, можно констатировать, что полномочия субъектов РФ по многим предметам совместного ведения довольно ограничены. При этом федеральный законодатель фактически не оставляет места для самостоятельного регулирования субъектами РФ предметов, которые в силу статей 71-73 Конституции РФ должны являться предметом исключительного ведения субъектов РФ. Так, порядок выборов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в силу статьи 73 Конституции РФ является предметом исключительного ведения субъектов РФ. Однако федеральное законодательство под предлогом регулирования основных гарантий прав граждан фактически самым подробным образом урегулировало весь избирательный процесс. Не менее сложной является ситуация с законодательной регламентацией вопросов здравоохранения. Так, пункт "ж" статьи 72 Конституции РФ определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится "координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение". Таким образом, непосредственное законодательное регулирование вопросов здравоохранения не отнесено Конституцией РФ ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению и в силу статьи 73 Конституции РФ является исключительным предметом ведения субъектов РФ. Однако поскольку вопросы здравоохранения самым тесным образом связаны с защитой прав человека, вопрос о разграничении полномочий между различными уровнями власти, включая уровень местного самоуправления, на котором граждане непосредственно получают большую часть соответствующих социальных услуг, остается довольно спорным, а его правовое регулирование на федеральном уровне - противоречивым. Решая эти и некоторые другие проблемы, вызванные несовершенством федерального законодательства, Дума неоднократно вносила в Государственную Думу законодательные инициативы. Однако сложившаяся в Государственной Думе практика работы с законодательными инициативами субъектов РФ делает прохождение таких инициатив крайне затруднительным. Во многом это обусловлено длительностью процесса прохождения в Государственной Думе проектов, в результате чего они нередко утрачивают свою актуальность. Кроме того, в большинстве случаев Правительство РФ дает отрицательные заключения на проекты по формальным основаниям (приложение 1). На разрешение сложившейся ситуации направлено заключенное 7 июля 2009 года Соглашение между Думой и Советом Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. Соглашение предусматривает, в частности, разработку консолидированных законодательных инициатив совместно с Советом Федерации, другими субъектами РФ. Предполагается, что такой подход позволит ускорить процесс прохождения в Государственной Думе проектов федеральных законов, в том числе инициируемых городом Москвой. Полномочия субъектов РФ, осуществляемые ими за счет собственных бюджетов, в обобщенном виде определены в ФЗ N 184, при этом в Москве не все эти полномочия регулируются законами города, часть из них входит в компетенцию исполнительной власти. Так, с 1 января 2009 года БК РФ передал право принятия решений об утверждении долгосрочных целевых программ высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Исполнение субъектами РФ своих полномочий осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ и регулируется БК РФ, определившим бюджетные полномочия субъектов РФ, ФЗ N 184, закрепившим право субъектов РФ на самостоятельный бюджет, ФЗ N 131 и др. БК РФ и НК РФ зафиксировали единые ставки отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ, установили единые принципы межбюджетных отношений. Существенную роль в формировании бюджетов большинства субъектов РФ играют межбюджетные трансферты. Формирование расходов бюджетов субъектов РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными полномочиями субъектов РФ, установленными законодательством Российской Федерации. Исходя из объема полномочий субъектов РФ ежегодно рассчитываются расходы их бюджетов. В рамках полномочий, предоставленных городу Москве Конституцией РФ и федеральным законодательством, было сформировано московское законодательство, ставшее основой динамичного развития экономики города. Конструктивное сотрудничество всех органов государственной власти города Москвы позволило создать и оптимизировать механизм последовательного принятия законов и их связи с подзаконными актами органов исполнительной власти. За прошедшее после кризиса 1998 года десятилетие развитие города Москвы достигло устойчивого экономического подъема. Валовой региональный продукт увеличивался в среднем на 9,2% в год, промышленное производство - на 15,0%, инвестиции в основной капитал - на 7,6%, оборот розничной торговли - на 4,5%. Среднегодовые темпы инфляции снизились с 205,5% в 1999 году до 11,9% в 2008 году, среднегодовая заработная плата выросла с 2,4 тыс. рублей до 30,6 тыс. рублей в месяц, а ее покупательная способность - в 2,9 раза. Влияние этих факторов обеспечило рост реальных располагаемых денежных доходов населения в 1,4 раза по отношению к уровню 1998 года, что позволило сократить уровень бедности за десятилетие с 16,3% до 11,8% (приложение 2). В целях сохранения высоких темпов развития, повышения качества жизни и благосостояния граждан приоритетным направлением работы законодательной и исполнительной власти города на протяжении ряда лет стало решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации в национальных проектах "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса"<1>, что было отражено в докладах Думы 2007 и 2008 годов. ______________ <1> Постановление Правительства Москвы от 10 января 2006 года N 4-ПП "О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2005 год и Программе Правительства Москвы на 2006 год". Важнейшим фактором экономического роста столицы является развитие малого предпринимательства, обеспечивающего успешное решение социально-политических и финансово-экономических задач. Город по праву относится к лидерам регионального развития малого предпринимательства. На начало 2008 года в Москве насчитывалось 1501 среднее предприятие, более 214 тыс. малых предприятий и 124 тыс. индивидуальных предпринимателей. На предприятиях среднего бизнеса занято 240 тыс. человек, малого бизнеса - 2046 тыс. человек, что составляет более 35% всего экономически активного населения Москвы. Налоговые поступления от субъектов малого и среднего предпринимательства в бюджеты всех уровней превысили 392 млрд. рублей, в том числе 73 млрд. рублей в городской бюджет, что составило 6,3% всех доходов бюджета Москвы. Начавшийся в 2008 году экономический кризис оказал негативное влияние на экономическое развитие города Москвы. Замедлились темпы роста экономики, а уже в IV квартале 2008 года наблюдалось их падение. Однако с учетом положительной динамики первого полугодия наметился небольшой рост годовых основных макроэкономических показателей. Замедление темпов роста экономики в 2008 году не оказало существенного влияния на поступление налогов и имущественных платежей в бюджет города, доходы которого выросли на 34,6% по сравнению с 2007 годом, что позволило в полном объеме профинансировать все социальные и инвестиционные мероприятия программы Правительства Москвы и накопить некоторый переходный потенциал на начало 2009 года. Продолжалось строительство объектов социальной сферы - введены в эксплуатацию 21 общеобразовательная школа и 3 блока начальных классов, 86 детских дошкольных учреждений. За счет средств частных инвесторов построены 3 больницы, 2 поликлиники, 51 физкультурно-оздоровительный комплекс. Социальные обязательства перед населением, в том числе предусмотренные в рамках Года семьи, в 2008 году были выполнены в полном объеме. На финансирование мероприятий Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2008 год из городского бюджета направлено 486,7 млрд. рублей, что на 5,4% больше утвержденного годового плана. Курс на сохранение социальной стабильности в городе продолжается и в 2009 году. По данным Департамента экономической политики и развития города Москвы, средняя зарплата в городе составляет 31 156 рублей, однако темпы ее роста замедляются. Если в 2007 году рост средней зарплаты составил 131,3%, 2008 году - 129,3%, то с начала 2009 года - 112% (по сравнению с тем же периодом прошлого года). Опережающими темпами росла заработная плата работников образования, здравоохранения, других бюджетных организаций. В 2008 году она увеличилась в 1,4 раза, а в 2009 году - примерно на четверть. Сохранены в полном объеме меры социальной поддержки отдельных категорий граждан (по оплате проезда на наземном пассажирском и пригородном железнодорожном транспорте, метрополитене, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг). В январе-апреле 2009 года введено в эксплуатацию 1 108 тыс. кв. метров общей площади жилых домов, включая жилые дома, построенные по программе Правительства Москвы за пределами территории города. В то же время экономический кризис не мог не оказать влияния на развитие Москвы. Его негативное воздействие сказалось на всех основных макроэкономических показателях, но заметнее всего кризис проявился в промышленности. В конце I квартала 2009 года снижение индекса промышленного производства по отношению к аналогичному периоду 2008 года составило 23,6%, а к концу первого полугодия превысило 25%. В то же время увеличившиеся к середине текущего года объемы потребления энергетических ресурсов и добычи газа свидетельствуют о первых признаках стабилизации промышленности. Несмотря на двукратный с начала года рост безработицы, в настоящее время можно говорить о стабилизации ситуации на уровне 0,88% от экономически активного населения Москвы. Всего с начала кризиса организации Москвы подали в территориальные органы занятости заявки на сокращение 300-400 тыс. москвичей, из которых только 50 тыс. зарегистрировались в качестве безработных. На фоне кризиса наблюдается рост потребительских цен. В первом полугодии 2009 года уровень потребительских цен вырос по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 12,5% (с начала года - 8,9%). При этом рост цен на продукты питания опережает рост потребительских цен на непродовольственные товары, что создает большую нагрузку на семейный бюджет для менее обеспеченных слоев населения. Рост задолженности по заработной плате в Москве начался в конце 2008 года. На 1 августа 2009 года она составляла 502,6 млн. рублей. При этом основные трудности испытывают промышленность, наука, строительство и транспорт. Должниками являются 23 компании, среди которых ГУП города Москвы Опытно-экспериментальный механический завод "Рекорд", ОАО "Акционерная компания "Мослифтмонтаж". При этом долги по оплате труда не связаны с несвоевременным получением средств из городского бюджета: основная причина - отсутствие у предприятий собственных средств. Кризис привел к существенному снижению налоговых доходов городского бюджета. По данным КСП Москвы, доходная часть бюджета 2009 года за два квартала снизилась на 25,1% (по сравнению с аналогичным периодом 2008 года). Только по налогу на прибыль с начала текущего года снижение составило 49,5%, что было обусловлено в первую очередь существенным сокращением прибыли у предприятий нефтегазовой отрасли<2>, проведением IPO крупных системообразующих банков и реструктуризацией РАО "ЕЭС России". Одновременно наметилась тенденция увеличения доли налога на доходы физических лиц в суммарном объеме доходов. Однако на объемы поступлений от налога на доходы физических лиц негативно влияет сокращение в условиях экономического кризиса количества предприятий и рабочих мест, а также выплат по заработной плате. Анализ исполнения бюджета за первое полугодие 2009 года показал наличие напряженной ситуации по сбору неналоговых доходов прежде всего в части арендных платежей. ______________ <2> В 2008 году около 45% поступлений от налога на прибыль составляли поступления от нефтяных и газовых компаний. Таким образом, если за предшествующие 3 года (2005-2007 годы) городской бюджет исполнялся с профицитом, то уже в 2008 году он был исполнен с дефицитом в размере 26,3 млрд. рублей, что составляет 2% от полученных доходов. В основном сложившийся дефицит бюджета был профинансирован за счет привлечения заимствований (на 26,2 млрд. рублей), а также от продажи акций (на 948,7 млн. рублей). Размеры бюджетного дефицита, оправданного в отдельные периоды развития экономики, ограничены бюджетным законодательством, поскольку рост дефицита бюджета вызывает рост государственного долга как одного из источников его финансирования. Благодаря урокам кризиса 1998 года структура государственного долга Москвы установлена таким образом, что любое колебание курсов валют не может оказать существенного влияния на устойчивость городских финансов и экономику города в целом. Из общего объема государственного долга Москвы только 26,6% номинировано в иностранной валюте. Эту часть город может в любой момент погасить или рефинансировать без ущерба для городских целевых программ. Однако корпоративный сектор экономики города не продемонстрировал устойчивости к кризисным явлениям. Среди причин - высокая степень зависимости от импорта практически во всех без исключения отраслях городского хозяйства, низкая конкурентоспособность отечественных несырьевых товаров, неразвитость сферы услуг и туризма, а также высокая доля спекулятивного капитала в структуре иностранных инвестиций. Для решения задач и минимизации негативного влияния кризиса на жизнь города Москвы при одновременным формировании предпосылок эффективного посткризисного развития в столице уже с осени 2008 года реализуется комплекс антикризисных мероприятий. Одновременно ведется работа по подготовке программы антикризисных действий Правительства Москвы в соответствии с программными мероприятиями, разработанными на федеральном уровне<3>. Реализуемая в Москве система мер включает в себя мероприятия, в том числе софинансируемые из федерального бюджета и из бюджета города. ______________ <3> Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год (утв. Правительством РФ 19 июня 2009 года). http://www.government.ru/content/governmentactivity/antikrizismerip rf/. Главными направлениями антикризисной политики в городе являются: - обеспечение стабильности социальной ситуации и бесперебойного функционирование систем жизнеобеспечения города Москвы; - обеспечение продовольственной безопасности города Москвы и возможностей оплаты населением социально значимых товаров и услуг; - комплекс мер по стабилизации рынка труда, включая вопросы миграционной политики; - обеспечение защиты социально уязвимых категорий жителей города Москвы; - недопущение негативных явлений в научно-образовательной сфере и здравоохранении; - определение совместно с банковским сообществом возможностей финансирования бюджетных расходов, включая привлечение и обслуживание займов, новые механизмы реструктуризации задолженности на основе оценки выпадающих доходов бюджета; - использование возможностей налоговых механизмов поддержки перспективных видов деятельности; - определение мер поддержки малого и среднего бизнеса города Москвы, строительного комплекса и потребительского спроса населения; - формирование в ходе антикризисных мероприятий перспективной структуры экономики города Москвы. В городе под руководством Мэра Москвы создана Временная комиссия по финансовому мониторингу московских организаций промышленности и строительства<4>, в состав которой вошли первые заместители Мэра Москвы, руководители ряда департаментов. Ее главной задачей является предотвращение возможных кризисных явлений в экономике города. ______________ <4> Распоряжение Правительства Москвы от 9 октября 2008 года N 2327-РП "О создании Временной комиссии по финансовому мониторингу организаций промышленности и строительства города Москвы". Для недопущения негативных явлений на рынке труда при Временной комиссии создан Межведомственный штаб по вопросам занятости населения и обеспечения стабильной ситуации на рынке труда<5>. К задачам штаба, в частности, относятся вопросы организации мониторинга ситуации в отдельных отраслях экономики города Москвы по вопросам занятости, обеспечения социально-трудовых гарантий работающих и высвобождаемых работников. ______________ <5> Распоряжение Правительства Москвы от 31 декабря 2008 года N 3200-РП "О создании Межведомственного штаба по вопросам занятости населения и обеспечения стабильной ситуации на рынке труда". В оперативном режиме, но на системной основе проводятся мероприятия по поддержке реального сектора экономики, в соответствии с которыми Правительством Москвы принят ряд нормативных правовых актов<6>. Установлен порядок субсидирования предприятий, попавших в трудную ситуацию в связи с более глубоким, чем предполагалось первоначально, спадом производства. Кроме прямой финансовой поддержки организациям промышленности предоставляются различные льготы и преференции. ______________ <6> Распоряжение Правительства Москвы от 27 января 2009 года N 95-РП "О предоставлении в 2009 году субсидий организациям промышленности и науки города Москвы"; постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 года N 1237-ПП "О расходовании средств бюджета города Москвы на финансовую поддержку хозяйствующих субъектов"; постановление Правительства Москвы от 3 марта 2009 года N 156-ПП "О мерах финансовой поддержки в области обеспечения продовольственной безопасности города Москвы в 2009 году". В сложных условиях экономического кризиса органами государственной власти города Москвы принимаются меры, направленные на социальную защиту и занятость населения. Реализуя принятые на себя социальные обязательства, город не только сохраняет, но и увеличивает при необходимости затраты на социальные программы<7>. ______________ <7> Постановление Правительства Москвы от 3 марта 2009 года N 160-ПП "О предварительных итогах выполнения Программы Правительства Москвы за 2008 год и Программе Правительства Москвы на 2009 год". Успешная реализация антикризисных мер невозможна без конструктивного сотрудничества органов власти всех уровней, которые несут ответственность за развитие Москвы, создание условий для стабильной и благополучной жизни москвичей. На стабилизацию экономической ситуации в городе Москве направлен и законодательный процесс, который осуществляется с учетом необходимости правового обеспечения антикризисных мер. Раздел II. Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса 1. Государственное управление и местное самоуправление Действующая в Москве система государственного управления и местного самоуправления демонстрирует на практике свою эффективность и стабильность в сочетании с инициативным и новаторским подходом к решению актуальных проблем в непростых условиях текущего глобального экономического кризиса. Во многом этому способствует законодательство города Москвы по вопросам организации государственной власти и местного самоуправления (приложение 3), которое наряду с федеральным законодательством составляет правовую основу системы управления городом. Подробная информация об истории формирования и содержании указанных законов была дана в докладах Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в 2007 и 2008 годах. В настоящем докладе основное внимание уделено деятельности органов государственной власти города Москвы по преодолению негативных явлений, вызванных экономическим кризисом. В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и Уставом города Москвы систему власти Москвы образуют 3 ветви - законодательная, исполнительная и судебная. Высший законодательный (представительный) орган государственной власти города Москвы - Дума начала функционировать 10 января 1994 года. За время своей деятельности Дума приняла 5404 правовых акта, в том числе 870 законов города Москвы. Думой IV созыва было принято 226 законов города Москвы, в том числе 75 базовых. Всего по состоянию на 1 сентября 2009 года действует 226 базовых законов, в том числе в сфере государственного строительства и местного самоуправления - 65, в финансово-экономической сфере - 106, в социальной сфере - 55. Приоритетным направлением законотворчества Думы IV созыва была социальная сфера. Высокое качество принимаемых Думой законов подтверждает практика рассмотрения их в судах, а также относительно небольшое количество актов реагирования Прокуратуры города Москвы и органов Минюста России (приложение 4). Высшим органом исполнительной власти города является Правительство Москвы. В структуру органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, входят отраслевые и функциональные органы, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах управления городом. Для координации деятельности этих органов созданы комплексы городского управления. Органы исполнительной власти города Москвы обеспечивают выполнение законов города Москвы и принятых в соответствии с ними основных заданий ежегодных программ Правительства Москвы. Особенно значимыми на современном этапе развития являются выработанные Правительством Москвы антикризисные меры в сфере занятости, по поддержке малого предпринимательства, обеспечению объявленных ранее параметров повышения оплаты труда работников государственных учреждений социальной сферы, выполнению в полном объеме социальных обязательств и др. Городские целевые программы являются одним из ключевых инструментов реализации полномочий Правительства Москвы. В настоящее время реализуется 40 целевых программ, финансируемых из бюджета города. Общий объем их финансирования в 2009 году составил 258 111, 64 млн. рублей. В соответствии с Уставом города Москвы органы исполнительной власти города Москвы и Дума взаимодействуют в интересах населения на основе разграничения функций и полномочий, руководствуясь общностью решаемых задач, принципами народовластия, законности и гласности. Примеры такого взаимодействия имеются во всех сферах жизнедеятельности города. Более подробно они будут рассмотрены в последующих главах настоящего раздела. Судебную систему города составляют мировые судьи. Этот институт в Москве был создан в 2000 году, его влияние и значение в сфере уголовного, гражданского и административного судопроизводства постоянно повышается. В настоящее время в городе создано 429 судебных участков в границах территориальной подсудности районных судов города Москвы. По сведениям Председателя Московского городского суда, показатели работы мировых судей постоянно улучшаются (приложение 5). Мировые судьи в силу своей компетенции наряду с федеральным законодательством применяют законы города Москвы, чаще всего это КоАП Москвы, законы города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", "О прожиточном минимуме в городе Москве", "О ежемесячном пособии на ребенка", "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", "О защите зеленых насаждений", "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" и др. Функционирование государственной власти в столице характеризуется стабильностью, и изменения законодательства в этой сфере в основном вызваны меняющимися жизненными реалиями либо изменением федерального законодательства. Так, Законом города Москвы от 22 октября 2008 года N 48 "О внесении поправок в Устав города Москвы" был учрежден институт Уполномоченного по правам человека в городе Москве, призванный расширить сферу действия существовавшего ранее института Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, поскольку очевидно, что задачей государства является обеспечение защиты прав всего населения независимо от возраста и социальной принадлежности. При этом не умаляется значение защиты прав детей - одной из наиболее уязвимых социальных групп (это изменение Устава нашло развитие в Законе города Москвы от 15 апреля 2009 года N 6 "Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве"). В рамках тенденций развития органов государственной власти страны увеличен срок полномочий Мэра Москвы и Думы с 4 до 5 лет. Чтобы избежать постоянного внесения изменений в Устав города Москвы, вызванных частым изменением федерального законодательства по соответствующим вопросам, нормы об ограничениях и запретах в отношении Мэра Москвы и депутатов Думы изложены в виде общих требований со ссылкой на действующее законодательство. В связи с изменением федерального законодательства Законом города Москвы от 15 февраля 2006 года N 11 "О внесении изменений в Устав города Москвы" исключены нормы о выборности Мэра Москвы. Законами города Москвы от 15 февраля 2006 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", 22 апреля 2009 года N 7 "О внесении изменений в статьи 12, 31 и 77 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", 17 июня 2009 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" изменена избирательная система по выборам депутатов Думы, барьер для избрания по партийным спискам снижен с 10 до 7%, изменено соотношение депутатов Думы, избираемых по одномандатным округам (17) и по партийным спискам (18). Кроме того, теперь день голосования на выборах депутатов Думы - второе воскресенье октября. Законом города Москвы от 16 апреля 2008 года N 16 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" к полномочиям Правительства Москвы было отнесено право осуществления государственных заимствований от имени города Москвы, а с 1 января 2009 года - полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ. Закон города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" закрепил систему правовых актов города, определил общие требования к их разработке, опубликованию, вступлению в силу, реализации, учету и систематизации, проведению экспертизы проектов правовых актов, включая антикоррупционную экспертизу, а также осуществлению правового мониторинга. Вопросы местного значения решаются в городе органами местного самоуправления, становление которых проходило непросто, что было отражено в предыдущих докладах Думы. Однако несмотря на все сложности, постепенно повышается кадровый и финансовый потенциал органов местного самоуправления, что позитивно отражается и на качестве их деятельности. Работа в этом направлении проводится постоянно и системно. Так, в городе регулярно проходят "круглые столы", конференции, семинары, целью которых является методическая помощь сотрудникам органов местного самоуправления в реализации переданных им полномочий, а также обмен опытом. В целях координации деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти созданы координационные советы, на заседаниях которых рассматриваются вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Отраслевыми органами исполнительной власти города Москвы в целях содействия эффективной реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий разрабатываются, издаются и направляются в муниципальные образования методические рекомендации. Помимо собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения им переданы полномочия города Москвы в области опеки и попечительства, организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, а также по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы. Реализация переданных полномочий осуществляется за счет субвенций, выделяемых из бюджета города Москвы. В 2008 году их сумма составила 2770915 тыс. рублей. Для организации досуговой и физкультурно-спортивной работы с населением муниципалитетам было передано 909 нежилых помещений и 2 675 спортивных площадок. Если полномочия в сфере организации работы районных комиссий по делам несовершеннолетних и в сфере опеки и попечительства традиционно реализовались местными органами власти, то полномочия по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы стали новыми для органов местного самоуправления в городе Москве. В течение двух лет, прошедших с момента передачи указанных полномочий, постепенно удалось упорядочить деятельность органов местного самоуправления, сделать ее системной и планируемой. Были выработаны новые формы работы с отдельными категориями москвичей: детьми, молодежью, инвалидами, семьями, трудными подростками и т.д. В итоге предоставляемые социальные услуги стали более востребованными среди всех возрастных и социальных категорий жителей города Москвы. Так, на 1 апреля 2009 года в клубах по месту жительства занималось 125 тыс. человек, что на 10% больше, чем на начало 2008 года. В кружках и секциях занимается более 6 тыс. детей с ограниченными возможностями здоровья, из них в спортивных секциях - свыше 3 тысяч. Однако при реализации указанных полномочий органы местного самоуправления столкнулись и с проблемами, главная из которых - неравномерность в распределении по городу различных видов мероприятий. Например, по данным статистических отчетов, в ЦАО 70% социальных услуг составляют досуговые мероприятия, а в САО - спортивные. В условиях экономического кризиса, когда приоритетной задачей органов власти всех уровней является оказание максимально возможной социальной помощи москвичам, на первое место выходит вопрос платности социальных услуг. В 2009 году в муниципальных учреждениях города 90% занятий в кружках и секциях проводилось бесплатно, но 10% (порядка 600) кружков и секций работали на платной основе, причем иногда эта плата составляла довольно значительные суммы (до 1500 рублей за ребенка в месяц). Важным этапом в становлении муниципальной системы досуговых, спортивных, физкультурно-оздоровительных и социально-воспитательных учреждений стал пересмотр взаимоотношений с негосударственными некоммерческими организациями. Так, в 2008 году их число сократилось на 11%, на начало 2009 года с муниципалитетами работали 343 некоммерческих организации, которым было передано 43% нежилых помещений. Их услугами пользуется почти половина от всех занимающихся в кружках и секциях жителей Москвы, то есть загруженность этих организаций оказалась выше, чем в муниципальных учреждениях. Существуют у органов местного самоуправления и организационные проблемы по реализации переданных им полномочий в части использования нежилых помещений и спортивных площадок. Нежилые помещения, переданные муниципалитетам для работы с населением по месту жительства, расположены на территориях районов неравномерно, многие требуют капитального ремонта, часть не соответствует санитарным требованиям и требованиям пожарной безопасности. На май 2009 года в полном объеме капитальный ремонт помещений выполнен только в 4 административных округах города Москвы. Некоторые помещения сложно эксплуатировать из-за их размеров - общая площадь не превышает 14-15 кв. метров. Ряд помещений расположен в подвалах и цокольных помещениях жилых домов. Что касается спортивных площадок, то ремонта требует каждая четвертая из них, при этом имеющегося количества площадок явно недостаточно, дефицит - около половины от необходимого. Из 689 спортивных площадок, подлежащих капитальному ремонту, в 2008-2009 годах отремонтировано всего 340. Законодательно не определен порядок индексации нормативов затрат на реализацию муниципалитетами переданных им полномочий, соответственно ежегодное повышение происходит путем их увеличения на коэффициент инфляции, что не отражает фактических затрат. Проблемой является и обеспечение бюджетной дисциплины органами местного самоуправления. КСП Москвы регулярно выявляет факты нецелевого расходования бюджетных средств, наличия неподтвержденных расходов, нарушений законодательства о бухгалтерском учете, бюджетного законодательства. Так, по результатам проверок только в 2008 году возмещено 6 333 тыс. рублей, из них средств, использованных не по целевому назначению, в размере 931,4 тыс. рублей. Проверки, организуемые органами прокуратуры, также выявляют факты нарушения законодательства (особенно в части реализации полномочий по организации работы комиссий по делам несовершеннолетних, а также в сфере опеки и попечительства). В связи с особенностями, присущими каждому из муниципальных образований в вопросе организации досуговой, физкультурно-оздоровительной и социально-воспитательной работы, встает вопрос о единой системе оценки качества предоставляемых ими социальных услуг. Адекватная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможна без нормативно утвержденного "государственного задания", содержащего помимо перечисления переданных полномочий требования к количеству и качеству предоставляемых муниципалитетами социальных услуг. Таким образом, требуется внесение изменений в Закон города Москвы от 25 октября 2006 года N 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства". Работа по решению возникающих проблем постоянно проводится органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти города Москвы в соответствии с Городской целевой программой государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 года N 1028-ПП. Программа предусматривает, в частности, уточнение вопросов местного значения, создание условий реализации переданных полномочий города Москвы, повышение ответственности органов государственной власти за рассмотрение предложений органов местного самоуправления и многое другое. 2. Финансовое законодательство Основу финансового законодательства составляет сформированное в соответствии с БК РФ и другими федеральными нормативными правовыми актами бюджетное законодательство города Москвы. В первую очередь это Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" (далее - Закон N 39). С учетом изменений федерального законодательства, а также сложившихся на момент его принятия тенденций развития бюджетной системы Закон закрепил переход к среднесрочному финансовому планированию и формированию бюджета города Москвы на трехлетний период, а также организацию бюджетного процесса на основе расходных обязательств города; упорядочил требования к проектам законов о бюджете и об исполнении бюджета и прилагаемым к ним материалам. Закон N 39 ликвидировал отдельные пробелы федерального законодательства, однако в сферу его правового регулирования не вошли такие важные вопросы, как необходимость обособления в бюджете средств на реализацию городских целевых программ, требование об обязательном наличии технико-экономического обоснования и утвержденной проектно-сметной документации для осуществления бюджетных инвестиций и ряд других моментов, которые могли бы способствовать повышению бюджетной дисциплины и эффективности расходования средств городского бюджета. Важнейшим законодательным актом города Москвы, регулирующим отношения в сфере финансов, также является ежегодно принимаемый закон о бюджете города, определяющий источники доходов и направления расходования средств. В соответствии с новыми требованиями Закона N 39 в 2008 году закон о бюджете был принят на трехлетний период (2009-2011 годы), однако это нововведение просуществовало недолго. Негативные последствия экономического кризиса вызвали необходимость возвращения к существовавшему ранее бюджетному механизму - формированию бюджета только на очередной финансовый год, поскольку трехлетние оценки в ситуации экономической нестабильности оказываются неточными и приблизительными. Это изменение было закреплено в Законе города Москвы от 27 мая 2009 года N 14 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве". Неопределенность прогнозируемых в текущем году и на последующие годы параметров социально-экономического развития, а также снижение доходов столичного бюджета неизбежно потребовали корректировки бюджетных показателей 2009 года. Корректировки начались уже на стадии принятия бюджета с учетом прогнозируемого кризиса. Так, доходная часть бюджета на 2009 год была утверждена в размере 1387 млрд. рублей, а расходная - 1462 млрд. рублей. При этом дефицит бюджета составил 74,9 млрд. рублей (5% от утвержденных расходов). Тем не менее 11 февраля 2009 года был принят Закон города Москвы N 1 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов". За счет нераспределенной части Фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований были увеличены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности некоторых внутригородских муниципальных образований в Зеленоградском административном округе города Москвы в размере 23 616 тыс. рублей. Еще одно изменение было направлено на предоставление государственных гарантий города Москвы в целях ускорения приобретения в собственность 280 тыс. кв. метров жилья для получателей жилья по социальным программам. При этом был сокращен общий объем расходов бюджета города Москвы на 15 млрд. рублей. На обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами принятых городом публичных нормативных обязательств, а также расходов, имеющих первоочередной и неотложный характер, направлено постановление Правительства Москвы от 7 апреля 2009 года N 263-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов" и предварительных итогах исполнения бюджета города Москвы за 2008 год". Постановление устанавливает минимальные задания по мобилизации доходов в бюджет города Москвы и направлено на оптимизацию расходов, в том числе в сфере управления. На достижение этих же целей направлен указ Мэра Москвы от 31 декабря 2008 года N 107-УМ "О сокращении расходов на содержание органов исполнительной власти города Москвы". В соответствии с ним приостановлено премирование государственных служащих, увеличение надбавок, предусмотрено сокращение расходов на служебные командировки, канцелярские товары и т.п. Аналогичные меры содержатся и в приказе Руководителя Аппарата Думы в отношении гражданских служащих Аппарата Думы. В целях стабилизации экономической ситуации в городе Москве и поддержки реального сектора экономики Правительство Москвы приняло ряд нормативных правовых актов<8>, содержащих меры поддержки социально значимых производителей товаров, работ и услуг, сохранения производственного и кадрового потенциала промышленности и науки города, увеличения объемов городского резервного фонда продовольствия. ______________ <8> Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 года N 1237-ПП "О расходовании средств бюджета города Москвы на финансовую поддержку хозяйствующих субъектов"; распоряжение Правительства Москвы от 27 января 2009 года N 95-РП "О предоставлении в 2009 году субсидий организациям промышленности и науки города Москвы"; постановление Правительства Москвы от 3 марта 2009 года N 156-ПП "О мерах финансовой поддержки в области обеспечения продовольственной безопасности города Москвы в 2009 году". Сокращение экономической деятельности сырьевых компаний, налоговые отчисления которых традиционно составляют большую часть городского бюджета, потребовало проведения новой корректировки бюджетных показателей и принятия Закона города Москвы от 17 июня 2009 года N 23 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов". В соответствии с ним объем доходов столичного бюджета в 2009 году составил 969,8 млрд. рублей (сокращение на 30%), а расходов - 1152,5 млрд. рублей (сокращение на 20%). Дефицит бюджета определен в сумме 182,7 млрд. рублей, или 19,3% от общего объема доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета). Уменьшение доходных статей вызвано сокращением налоговых поступлений на 436,8 млрд. рублей. В частности, налог на прибыль сократился на 351,8 млрд. рублей из-за снижения потребления и падения цен на нефть и газ; налог на доходы физических лиц - на 94,1 млрд. рублей. На 1,6 млрд. рублей сократился налог, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения. Расходная часть бюджета сокращена на 294,4 млрд. рублей, что необходимо для обеспечения его сбалансированности. Снижаются в среднем на 17% ассигнования на проведение текущего ремонта дорог, на 30% - осуществление капитального ремонта. Расходы на содержание объектов дорожного хозяйства решено скорректировать в сторону уменьшения на 34%, а на содержание дворовых территорий - на 45%. Однако по итогам первого полугодия бюджет потребовал новой корректировки, поэтому 9 сентября Думой был принят в первом чтении проект закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год", в котором расходная часть бюджета была увеличена на 46,9 млрд. рублей, что обусловлено увеличением расходов на реализацию программы капитального ремонта многоквартирных домов, адресной инвестиционной программы, а также бюджетных инвестиций в ОАО "Мосземсинтез". Вместе с тем сокращены расходы по статьям "Продовольственная безопасность", "Прикладные научные исследования в области национальной экономики", по эксплуатации информационных систем и ресурсов, а также по возврату бюджетных кредитов. Таким образом, секвестрированный бюджет 2009 года по доходам и расходам уступает бюджету 2008 года (1199,4 млрд. рублей и 1169,3 млрд. рублей соответственно). При этом дефицит бюджета увеличился по сравнению с 2008 годом на 8,8% и составил 24,2% к доходам бюджета города с учетом направления остатков средств бюджета на покрытие дефицита, объем дефицита не превысил предельно допустимого уровня, установленного БК РФ. При сопоставлении с исполненным бюджетом 2007 года доходная часть принятого в разгар кризиса городского бюджета не намного превышает предыдущий (13,7 млрд. рублей), в то время как разница по расходам значительно больше (275 млрд. рублей). Однако принимая во внимание инфляционный фактор и повышение фактического курса валют, ситуация с бюджетом 2009 года значительно уступает показателям предыдущих лет. В связи с этим особого внимания заслуживают объемы финансирования социальных статей бюджета 2009 года, признанных приоритетными и не подлежащими сокращению. В целом объем расходов, непосредственно связанных с вопросами социального характера, был закреплен в сумме почти 590 млрд. рублей, что составляет 51,2% к общему объему расходов 2009 года. В предшествующие годы доля этих расходов не превышала 50%. Сокращения расходов по статье "Социальная политика" планируется достичь за счет сокращения расходов на содержание административного аппарата. Эти сокращения составят 7,8 млрд. рублей, или 5,2%. При этом приоритеты социального характера будут обеспечиваться, а сроки реализации целевых программ - корректироваться с учетом реально имеющихся финансовых ресурсов. В условиях значительных потерь доходов столичного бюджета потребовалось увеличить объем привлечения внутренних заимствований в форме государственных займов и государственных ценных бумаг. Правовое регулирование государственного долга, государственные заимствования и предоставление государственных гарантий установлены Законом города Москвы от 14 ноября 2007 года N 43 "О государственном долге города Москвы", а порядок планирования и осуществления заимствований города Москвы определен в постановлении Правительства Москвы от 22 апреля 2008 года N 322-ПП "О некоторых вопросах управления государственным долгом города Москвы". В соответствии с Законом N 43 предельные объемы государственного долга, установленные на 2009 год, были увеличены с 151,9 млрд. рублей до 266,2 млрд. рублей. Для сравнения: государственный долг города Москвы, включая внешние обязательства и государственные гарантии, к концу 2006 года составлял 94,8 млрд. рублей, 2007 года - 92,1 млрд. рублей, 2008 года - 121,6 млрд. рублей (приложение 6). Таким образом, несмотря на увеличение за предшествующий период объема государственного долга города Москвы, прослеживается тенденция к снижению его доли в собственных доходах городского бюджета (с 23,9% на 1 января 2006 года до 13,1% на 1 января 2009 года). Это в первую очередь вызвано особенностями бюджетного планирования, когда бюджет принимался с дефицитом, предполагающим рост внутренних и внешних заимствований, а исполнялся с профицитом. Однако к концу 2009 года доля государственного долга города Москвы в собственных доходах бюджета может значительно увеличиться. Возрастут и дополнительные затраты на его обслуживание. При этом структура государственного долга, вероятно, практически не изменится (приложение 7). Обеспеченность столицы финансовыми ресурсами во многом зависит от налоговой политики, поскольку налогам принадлежит важнейшая роль в формировании доходной части бюджета. На протяжении ряда лет доходы московского бюджета более чем на 90% формировались за счет налоговых поступлений, наибольший удельный вес среди которых составляли налоговые поступления от прибыли организаций. Однако в условиях экономического кризиса и спада производства в 2009 году ожидается резкое сокращение налоговых поступлений в бюджет города, прежде всего от компаний нефтегазодобывающей отрасли - не более 95 млрд. рублей<9>. Серьезное сокращение уровня прибыли предполагается и в других отраслях - строительстве, автодилерстве, страховании, туризме и других. ______________ <9> Для сравнения, по данным УФНС по городу Москве в 2008 году, налоговые поступления от нефтяных компаний составили 62 млрд. рублей, а от Газпрома - 120 млрд. рублей. Помимо функции по наполнению бюджета налогообложение является необходимым и эффективным инструментом экономического регулирования. Так, льготное налогообложение призвано стимулировать развитие приоритетных направлений хозяйствования, а в ряде случаев - способствовать решению социальных проблем наиболее незащищенных слоев общества. В соответствии с НК РФ субъектам РФ предоставлено право снижать ставку налога на прибыль для отдельных категорий налогоплательщиков в отношении части налога, зачисляемой в бюджет соответствующего субъекта РФ. Реализуя это право, Москва приняла ряд законов, направленных на поддержку общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов (Закон города Москвы от 5 марта 2003 года N 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов"), стимулирование современного автомобилестроения и привлечения инвестиций в эту отрасль (законы города Москвы от 5 июля 2006 года N 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" и от 10 октября 2007 года N 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей"). Ставка по налогу на прибыль для этих категорий налогоплательщиков составляет 13,5%. Аналогичные меры по снижению налогового бремени для отдельных организаций были приняты в отношении налога на имущество. Законом города Москвы от 27 мая 2009 года N 15 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года N 64 "О налоге на имущество организаций" с 1 января 2009 года в целях сдерживания роста тарифов на услуги по авиаперевозкам освобождены от уплаты налога на имущество аэродромы и аэровокзалы. Кроме того, льгота по налогу на имущество организаций для казенных предприятий города Москвы распространяется в отношении сдаваемого в аренду имущества технопарков и бизнес-инкубаторов. Предполагается, что льгота позволит повысить эффективность работы казенных предприятий и усилит поддержку малого предпринимательства в городе. Изменения федерального законодательства потребовали принятия новой редакции Закона города Москвы от 9 июля 2008 года N 33 "О транспортном налоге", который вступил в силу с 1 января 2009 года. В частности, были освобождены от уплаты налога за одно транспортное средство ветераны Великой Отечественной войны и инвалиды I и II групп; расширен круг лиц, освобождаемых от уплаты налога на автомобили малой мощности; индексированы ставки налога, а также изменены сроки уплаты налога и уточен порядок предоставления льгот; освобождены от уплаты налога на 5 лет, начиная с месяца регистрации транспортного средства, организации - резиденты особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград"; установлен льготный режим уплаты налога для бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны. В соответствии со вступившими в силу с 1 января 2009 года изменениями налогового законодательства, позволяющими регионам вводить единый налог на вмененный доход (ЕНВД) в отношении деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы, был принят Закон города Москвы от 29 октября 2008 года N 53 "О едином налоге на вмененный доход для предпринимательской деятельности по распространению наружной рекламы с использованием рекламных конструкций". Вопрос о целесообразности введения в столице единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности по-прежнему вызывает споры. Так, по мнению КСП Москвы, этот налог может быть использован для 14 видов предпринимательской деятельности. Однако вызывают сомнения высокие трудозатраты города на администрирование этого налога. В то же время положительная динамика поступлений от него позволила внести коррективы в бюджет 2009 года, увеличив за его счет доходную часть на 14 млн. рублей. В соответствии с федеральным законодательством с 1 января 2006 года индивидуальные предприниматели города Москвы, не привлекающие к своей предпринимательской деятельности наемных работников, получили право перейти на упрощенную систему налогообложения на основе патента. Законом города Москвы от 29 октября 2008 года N 52 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" перечень видов предпринимательской деятельности, по которым индивидуальным предпринимателям разрешается применение упрощенной системы налогообложения на основе патента, был увеличен с 47 до 69, что также должно стимулировать развитие малого предпринимательства. В соответствии с НК РФ был принят Закон города Москвы от 10 октября 2007 года N 40 "О внесении изменения в статью 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге", который восстановил ряд льгот по земельному налогу, ранее отмененных федеральным законодательством. Закон города Москвы от 16 июля 2008 года N 36 "О внесении изменений в статьи 2 и 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" отменил льготы для федеральных учреждений социально-культурной сферы и устранил противоречие в отношении предоставления льготы инвалидам. В связи с протестом Прокурора города Москвы принят Закон города Москвы от 19 ноября 2008 года N 58 "О внесении изменений в статью 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" и Закон города Москвы от 16 июля 2008 года N 36 "О внесении изменений в статьи 2 и 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" в целях исключения индивидуального характера предоставляемой льготы, а также устранения правовой неопределенности. В связи с прекращением деятельности игорных заведений по организации и проведению азартных игр вне игорных зон с 1 июля 2009 года был принят Закон города Москвы от 17 июня 2009 года N 21 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 22 октября 2003 года N 62 "О ставках налога на игорный бизнес". Несмотря на то, что уменьшение поступлений по налогу на игорный бизнес в бюджет города в результате прекращения деятельности игорных заведений составит в 2009 году около 3 млрд. рублей, корректировки бюджетных показателей не потребуется, поскольку указанные суммы учтены при утверждении бюджета на 2009 год. 3. Экономическая, предпринимательская и хозяйственная деятельность Собственное правовое регулирование в сфере экономической политики Москва осуществляет в пределах, установленных федеральным законодательством, при этом главной стратегической целью является повышение конкурентоспособности предприятий, составляющих основу экономики города. Необходимость стабилизации экономической ситуации в городе в условиях экономического кризиса обуславливает принятие ряда законодательных решений, закрепляющих антикризисные меры. Однако зачастую в соответствии с федеральным законодательством регулирование соответствующих вопросов отнесено к ведению Российской Федерации. В частности, для снижения высокой процентной ставки при кредитовании малого бизнеса, уменьшения налогового бремени требуются изменения федерального законодательства. Без внесения изменений в БК РФ город не вправе вводить кредитование организаций из бюджета города, несмотря на то, что, по мнению многих специалистов, это более эффективная мера, чем выделение безвозмездных бюджетных субсидий. Важным направлением правового регулирования в сфере экономической политики города является создание законодательной базы управления имуществом, находящимся в собственности. В условиях экономического кризиса при снижении поступлений из таких традиционных источников, как налоги или заимствования, все более актуальным становится повышение эффективности использования городской собственности. Правовой основой для этой работы стал Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы", который направлен на повышение эффективности использования государственного имущества города и обеспечение прозрачности деятельности органов государственной власти по управлению городской собственностью за счет установления рыночных механизмов в сфере управления собственностью города. Для синхронизации законодательства города Москвы с федеральным законодательством был принят Закон города Москвы от 10 июня 2009 года N 19 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". В целях установления порядка учета объектов имущественной казны, контроля за их состоянием и использованием был принят Закон города Москвы от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы", согласно которому к имущественной казне относится движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и казенными предприятиями города Москвы, государственными бюджетными или автономными учреждениями столицы. Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 26 "О государственном имуществе города Москвы", закрепив перечни видов государственного имущества, необходимого для осуществления полномочий города Москвы, и состав имущества, которое может находиться в собственности города, позволяет гарантировать исполнение законодательно установленных полномочий Москвы, в частности по обеспечению поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, а также промышленности и науки. Практика применения указанных законов выявила ряд проблем и пробелов правового регулирования, негативно сказывающихся на эффективности использования городского имущества. Только за 2008 год в городе выявлено 7,5 тыс. правонарушений. Почти 3 тысячи из них совершены в области землепользования, 1,7 тысячи - при аренде нежилых помещений. В результате городской бюджет недополучил миллионы рублей. В целях повышения эффективности использования объектов недвижимости столицы, усиления государственного контроля за использованием ее собственности, а также в дополнение к действующему в городе закону о государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы принят Закон города Москвы от 3 июня 2009 года N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве". Однако наибольшие потери город несет из-за длительных процедур закрытия инвестиционных контрактов и регистрации прав собственности на принадлежащую городу долю. Так, средний срок регистрации объекта нежилого назначения после ввода в эксплуатацию по инвестиционному контракту в Москве составляет 26,9 месяца. Все это время город лишен возможности использовать соответствующее имущество и получать прибыль. Но исправить эту ситуацию городские власти не могут, так как это выходит за рамки их компетенции, поэтому требуется внесение изменений в федеральное законодательство в части ограничения максимальных сроков регистрации прав собственности и установления ответственности застройщиков за нарушения этих сроков. Пока существующая ситуация сохраняется город готов продавать свою долю тем соинвесторам, которые заинтересованы в ее покупке. Такой подход следует рассматривать как антикризисную меру, направленную, с одной стороны, на поддержку инвестиционного процесса в городе, а с другой - на пополнение городского бюджета. Получение прибыли от продажи городской собственности в условиях возросшего дефицита городского бюджета является актуальной задачей. Законодательную основу для ее решения создал Закон города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" (далее - Закон N 66). Денежные средства от приватизации имущества города Москвы подлежат зачислению в бюджет города. По расчетам ДепИма, в 2009 году предполагалось увеличить поступления доходов от реализации имущества на 5 млрд. рублей. Однако по результатам 5 месяцев текущего года от реализации нежилых помещений в городской бюджет поступило всего 416,261 млн. рублей, а за тот же период прошлого года - 2 235, 898 млн. рублей. Это может быть связано как со снижением спроса на имущество в условиях кризиса, так и с используемыми критериями отбора помещений для приватизации. Согласно Закону N 66 планирование приватизации имущества города Москвы осуществляется посредством утверждения программы приватизации имущества города<10>. В целях сохранения арендооблагаемой базы в программу приватизации на 2008-2010 годы включены преимущественно те нежилые помещения, продажа которых обусловлена экономическими факторами - низкой эффективностью их использования для нужд города, неудовлетворительным состоянием, требующим значительных капитальных вложений, и др. ______________ <10> Постановление Правительства Москвы от 6 ноября 2007 года N 966-ПП "О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2008-2010 гг.". Кроме того, Закон N 66 регулирует вопросы отчуждения недвижимого имущества города, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства. Площадь нежилых помещений, используемых в настоящее время субъектами малого предпринимательства, составляет примерно 16 млн. кв. метров (из них более 2 млн. кв. метров используется по договорам аренды)<11>. Предельное значение площади недвижимого имущества города Москвы, на которое распространяется преимущественное право выкупа арендующими его субъектами малого и среднего предпринимательства (100 кв. метров), и срок рассрочки (не более 1 года) определены в соответствии с федеральным законодательством<12>. При этом установленная московским законом предельная граница льготного выкупа значительно уступает предельным значениям, установленным в других субъектах РФ (до 500 кв. метров и даже без верхнего ограничения). ______________ <11> Для сравнения площадь нежилого фонда города Москвы в целом составляет около 170 млн. кв. метров. <12> Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В то же время федеральное законодательство<13> не позволяет без конкурса предоставлять помещения в аренду даже в исключительных случаях и требует, чтобы заключение договоров аренды осуществлялось только по результатам проведения конкурсов или аукционов. Таким образом, добросовестные арендаторы не могут просто переоформить договор на новый срок и должны на общих основаниях участвовать в аукционах. ______________ <13> Федеральный закон от 30 июня 2008 года N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Власти Москвы неоднократно подвергали критике такие антимонопольные нормы, в результате удалось продлить действие существующей системы до 1 июля 2015 года<14>. Однако это не решает проблему в целом. Необходимо внести изменения в соответствующий федеральный закон, освободив субъекты малого и среднего бизнеса, являющиеся добросовестными арендаторами, от необходимости участия в аукционах. ______________ <14> В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 173-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17.1 и 53 Федерального закона "О защите конкуренции" до 1 июля 2015 года разрешается заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого или среднего предпринимательства. Поддержка малого предпринимательства необходима в целях обеспечения создания новых рабочих мест, наполнения рынка конкурентоспособными товарами и услугами российских товаропроизводителей, расширения налогооблагаемой базы. На протяжении последних лет малое предпринимательство Москвы стабильно развивается: с 2002 года оно обеспечивает не менее 20% валового регионального продукта города и свыше 30% налоговых поступлений в бюджет. Стабильные результаты в сфере малого предпринимательства Москвы в немалой степени обусловлены поддержкой городских властей. Так, ежегодно на развитие и поддержку малого предпринимательства направляется в среднем 0,25-0,30% расходов московского бюджета. Актуальность мероприятий, на реализацию которых направляются эти средства, подтверждается активным участием в них негосударственного сектора, финансовые вложения которого, как правило, в 3-4 раза превышают городские. Указанные меры осуществляются в соответствии с Законом города Москвы от 26 ноября 2008 года N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве" (далее - Закон N 60). Он был принят в связи с вступлением в силу Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и заменил соответствующий закон города Москвы, действовавший с 1995 года. Закон N 60 значительно расширил перечень конкретных мер, принимаемых органами исполнительной власти города в целях оказания имущественной и финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, благодаря чему удалось сохранить потенциал малого бизнеса Москвы в кризисных условиях. В сложившихся условиях обострилась проблема финансовой поддержки деятельности малых предприятий. В 2007 году субъекты малого предпринимательства Москвы воспользовались кредитами, займами и лизинговыми услугами на сумму свыше 3900 млн. рублей и получили поручительств на сумму более 1700 млн. рублей. В 2008 году было создано и начало свою деятельность городское агентство "Микрофинанс", которое предоставляет предприятиям малого бизнеса Москвы кредиты (микрозаймы) до 350 тыс. рублей на срок до двух лет по упрощенной процедуре. Однако этих мер оказалось недостаточно, и Правительство Москвы, руководствуясь Законом N 60, приняло решение компенсировать от 25 до 75% (в зависимости от срока кредита) уплаченной суммы процентной ставки по вновь взятому кредиту на предпринимательские цели. Фондом содействия кредитованию малого бизнеса предоставляются гарантии для получения малыми предприятиями банковских кредитов. На сегодняшний день Фонд выдал гарантий по кредитам на общую сумму порядка 5 млрд. рублей. Кроме того, агентство "Микрофинанс" предоставляет беззалоговые кредиты, общий объем которых составит в 2009 году 1,75 млрд. рублей. Таким образом, ассигнования из бюджета города на поддержку малого бизнеса увеличены на 150 млн. рублей и составят 2 250 млн. рублей. Кроме этого, в качестве антикризисной меры город принял решение о снижении ставки арендной платы для малых предприятий на 2009 год до 1000 рублей за 1 кв. метр в год<15>. ______________ <15> Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 года N 1218-ПП "О дополнительных мерах государственной поддержки организаций и предприятий, арендующих объекты нежилого фонда, находящиеся в собственности города Москвы, на период стабилизации финансовой системы". Помимо финансовых мер в городе введены и иные антикризисные меры защиты малого бизнеса, такие как снятие административных барьеров. В соответствии с Законом N 60 был издан указ Мэра Москвы от 10 февраля 2009 года N 8-УМ "Об организации регионального государственного контроля (надзора) в городе Москве в 2009 году", которым до конца 2009 года приостановлено проведение плановых проверок в рамках регионального государственного контроля, а выездные внеплановые проверки малого и среднего бизнеса должны проводиться только после согласования с органами прокуратуры. Во исполнение данного указа Правительство Москвы приняло постановление от 17 февраля 2009 года N 104-ПП "О дальнейших мерах по снижению административных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства на территории города Москвы", согласно которому количество проверяющих московских организаций сокращено с 35 до 22. Одним из важнейших рычагов поддержки реального сектора экономики является размещение государственных заказов, что расширяет возможности субъектов малого предпринимательства по участию в экономической деятельности и способствует обеспечению бесперебойной работы малых предприятий. Законодательную основу для этого составил Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", установивший норму участия малого бизнеса в размещении госзаказов в размере от 10 до 20%. Однако отсутствие в этом Федеральном законе подробной регламентации процедуры привлечения малых предприятий к размещению госзаказов (например, норм об ответственности госзаказчика за несоблюдение нормативов на участие малого бизнеса в торгах и конкурсах, процедуры информирования о торгах субъектов малого предпринимательства и т.д.) не позволяет обеспечить выполнение установленных нормативов на участие малого бизнеса в торгах и конкурсах. Так, из общей суммы заключенных городом в 2008 году контрактов (768 млрд. рублей) малому бизнесу досталось 56,7 млрд. рублей, или 7%. При этом специализированные торги для малого бизнеса составили 1,4% от их общего количества. Решить эту проблему призвано постановление Правительства Москвы от 12 мая 2009 года N 429-ПП "О дополнительных мерах по обеспечению размещения государственного заказа в городе Москве среди субъектов малого предпринимательства". Принимаемые исполнительной властью города меры уже возымели действие, и на 2 сентября 2009 года специализированных торгов для малого бизнеса было проведено 3741, что составляет 11,15% от всех госзаказов. Однако в денежном выражении это составляет всего 4,26%. Планируется, что до конца года будет заключено контрактов на сумму не меньше этой. Однако, по мнению представителей бизнеса, участие небольших компаний в размещении госзаказа сдерживается непрозрачностью процедуры и недостатком информации о предстоящих торгах. Для решения этой проблемы в Москве создается информационно-консультационный центр для малого предпринимательства, задачей которого станет доведение до малых предпринимателей информации обо всех проводимых торгах, оказание консультационных услуг по подготовке документов к торгам, подбор оптимальных для предприятия торгов, финансовое сопровождение участия в них малого предприятия. В условиях актуальности ресурсо- и энергосбережения, а также в связи с необходимостью обеспечения дополнительных потребностей городской экономики в энергетике был принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года N 33 "О Программе комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на 2006-2010 годы и инвестиционных программах развития и модернизации инфраструктуры электроснабжения города". Программа направлена на повышение надежности энергоснабжения потребителей, увеличение пропускной способности сетей, ликвидацию дефицита мощности в условиях стремительного роста электропотребления. Программа реализуется за счет бюджета города Москвы и частных инвестиций. С 2006 по 2008 год совместными усилиями с РАО "ЕЭС России" было введено в эксплуатацию 1856 МВт новых и реконструированных генерирующих электрических мощностей. Это позволило отчасти решить проблему нехватки энергетических мощностей. В 2009 году в Москве потребляется на 3% меньше энергии по сравнению с 2008 годом, на 3,8% уменьшились расходы бюджета 2009 года на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, возникающих при отпуске тепла на теплоснабжение жилых зданий. Исчезла очередь на подключение к электросетям. Более того, ряд только что построенных подстанций пока остается недогруженным. Немалую роль в этом сыграло более экономное потребление электроэнергии предприятиями бизнеса, а также постоянно проводимые работы с жилым сектором - переход на трехтарифные счетчики электроэнергии, пропаганда использования энергосберегающих лампочек и т.д. Законодательную базу для этой работы создал Закон города Москвы от 5 июля 2006 года N 35 "Об энергосбережении в городе Москве", обеспечивающий реализацию городской государственной политики в области энергосбережения, ориентированной на сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов. Важнейшим ресурсом развития и функционирования экономики города является земля. Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 48) реализовал требования федеральных законов о предоставлении земельных участков на территории города Москвы в частную собственность, в том числе собственникам помещений в многоквартирных домах. Немаловажными являются заложенные в Законе N 48 механизмы соблюдения интересов граждан и юридических лиц, владеющих земельными участками в городе Москве, при проведении процедур изъятия земельных участков и резервирования земель для государственных нужд города. Закон N 48 также регулирует в пределах компетенции города вопросы оплаты за пользование земельными участками. Ежегодный рост доходов от земельных платежей, начиная с 2005 года, составлял от 12 до 30%. В 2008 году первоначально прогнозировался существенный рост доходов от земельных ресурсов города, но из-за кризиса он не был достигнут. В кризисных условиях властями города был сформирован пакет мер, позволяющих сохранить деловую активность в городе. Решено предоставить должникам рассрочку по платежам<16>, снизить ставки арендных платежей с 1,5% от кадастровой стоимости до 0,1%, установить в 2009 году для добросовестных арендаторов максимальный рост ставок за аренду не более 10%, а для организаций социальной сферы ставку аренды вообще снизить с 0,3 до 0,05% от кадастровой стоимости, то есть в 6 раз. ______________ <16> Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 года N 1237-ПП "О расходовании средств бюджета города Москвы на финансовую поддержку хозяйствующих субъектов" (вместе с Положением о порядке расходования целевых средств на реализацию мер по поддержке финансового рынка и отраслей экономики). 4. Трудовые правоотношения. Занятость населения Занятость населения и уровень оплаты труда являются важнейшими показателями качества жизни граждан, обеспечения социальной стабильности. В условиях экономического кризиса защита трудовых прав стала крайне актуальна. Ведущую роль в этой сфере играет социальное партнерство, основанное на активном участии государства. Законодательная основа для этого была заложена Законом города Москвы от 22 октября 1997 года N 44 "О социальном партнерстве" (далее - Закон N 44), поскольку на момент его принятия на федеральном уровне соответствующее законодательное регулирование отсутствовало. Впоследствии Закон N 44 претерпел значительные изменения, связанные с федеральным законодательством, поэтому в настоящее время подготовлен проект новой редакции данного закона, учитывающий изменения, внесенные в ТК РФ. В нем в качестве нового механизма обеспечения стабильности социально-трудовых отношений в городе предлагается создание организаций по досудебному рассмотрению коллективных трудовых споров, а также специализированных организаций по оказанию консультационно-правовых услуг в сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений. В рамках Закона N 44 в Москве ежегодно подписывается Московское трехстороннее соглашение между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями промышленников и предпринимателей (работодателей), а с 2008 года в соответствии с изменениями, внесенными в ТК РФ, и Соглашение о минимальной заработной плате, направленное на сохранение в условиях экономического кризиса достигнутого в городе уровня заработной платы<17>. ______________ <17> В соответствии с Соглашением о минимальной заработной плате в городе Москве на 2009 год минимальный размер заработной платы с 1 января 2009 года установлен в размере 8300 рублей, с 1 мая - 8500 рублей, 1 сентября - 8700 рублей. Актуальной проблемой в условиях экономического кризиса является рост безработицы. В Москве уровень регистрируемой безработицы на протяжении ряда лет не превышал 0,6-0,7% экономически активного населения и достиг своего минимального значения в сентябре 2008 года, составив 0,29%. Но уже на начало 2009 года в столице было официально зарегистрировано 22,9 тыс. безработных (0,35% экономически активного населения), а в III квартале 2009 года - уже 58,2 тыс. человек (0,88%). Официально оформить статус безработных москвичи решили в связи с увеличением размера пособия по безработице до 4900 рублей (по федеральному максимуму) и соответствующей надбавкой из городского бюджета в размере 1700 рублей. При этом уровень безработицы в Москве значительно ниже, чем в других субъектах РФ. Большую роль в сохранении благополучной ситуации в этой сфере играют меры по содействию занятости, закрепленные в законодательстве города Москвы. Так, Москва - первый субъект РФ, принявший закон, регулирующий соответствующие отношения. Закон города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" (далее - Закон N 46) позволил зафиксировать на законодательном уровне все лучшее из наработанного Московской службой занятости, он конкретизировал правовые и организационные основы государственной политики содействия занятости населения на уровне города. В целях повышения уровня социальной защищенности безработных граждан были введены отдельные правовые нормы, касающиеся размеров доплат к пособиям по безработице, стипендий, материальной помощи и других видов материальной поддержки. Во исполнение Закона N 46 и в целях содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников Правительством Москвы утверждены Порядок предоставления работодателями информации о потребности в работниках (наличии вакантных рабочих мест, должностей) в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы в области труда и занятости и Порядок формирования московского информационного банка данных получателей государственных услуг в сфере занятости населения и специализированных банков получателей государственных услуг, обмена сведениями между ними<18>. ______________ <18> Постановление Правительства Москвы от 23 июня 2009 годы N 579-ПП "Об утверждении Порядка предоставления работодателями информации о потребности в работниках (наличии вакантных рабочих мест, должностей) в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы в области труда и занятости населения и Порядка формирования московского информационного банка данных получателей государственных услуг в сфере занятости населения и специализированных банков получателей государственных услуг, обмена сведениями между ними". Своевременно принятые в Москве законодательные меры позволили сдержать рост безработицы. В настоящее время темпы высвобождения работников из организаций города снизились. Предполагается, что концу 2009 года безработица не превысит контрольной цифры Московского трехстороннего соглашения на 2009 год - 1%. При этом в Москве сложилась ситуация, когда на фоне растущей безработицы увеличивается и объем предложений работодателей. Если в начале года в банке вакансий их было 179 тысяч, то в сентябре 2009 года - 208,5 тыс. мест. Такая ситуация является следствием несовершенства федерального законодательства в миграционной сфере, в соответствии с которым работодатель обязан объявить фактически "мертвую" вакансию в службе занятости прежде, чем подать заявку на привлечение иностранного работника. Выработанные на федеральном уровне предложения по борьбе с безработицей также не вполне соответствуют положению, сложившемуся в данной сфере в городе Москве. Так, федеральная программа по стабилизации ситуации на рынке занятости на первое место ставит меры по переезду безработных в иную местность в поисках работы. Это направление для Москвы нереально, так как ни одного желающего покинуть столицу в службу занятости не обращалось. В то же время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 1089 Москва подготовила Программу дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда на 2009 год<19>. В целях минимизации негативного воздействия экономического кризиса на рынок труда Правительством Москвы принято постановление от 2 июня 2009 года N 507-ПП "О реализации антикризисных мер на рынке труда города Москвы", определившее приоритетные задачи в области занятости населения города. Разработанные меры с учетом прогноза развития ситуации послужат основой стратегии действий на рынке труда города Москвы на 2010-2015 годы. ______________ <19> Постановление Правительства Москвы от 24 марта 2009 года N 213-ПП "Об утверждении Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда города Москвы в 2009 году". Одним из приоритетных для столицы направлений является переобучение работников, которых могут сократить. Это программа, которая работает на опережение ситуации. Экстренной антикризисной мерой, способствующей сохранению и рациональному использованию рабочих кадров для предприятий города и региона в целом, является организация временного трудоустройства для работников, оказавшихся под угрозой массового высвобождения, на общественные и временные работы. Реализуется программа по формированию 13 тыс. временных рабочих мест, а в случае ухудшения ситуации на рынке труда из-за притока выпускников после согласования с федеральными властями предполагается осенью 2009 года организовать еще 60 тыс. рабочих мест. Важную роль играет и такая мера, как организация стажировки выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования в целях приобретения ими профессионального опыта, что позволит молодым людям продолжить свою трудовую деятельность в организациях города на постоянной основе. Правительство Москвы уже приступило к финансированию соответствующей программы. Миграция является одной из серьезных проблем, которая непосредственно затрагивает интересы жизни, безопасности и спокойствия москвичей, поэтому город проводит активную политику по ограничению притока иностранной рабочей силы в Москву. Однако, решая задачу по защите трудовых прав и социально-экономических интересов работников-москвичей, город сталкивается с заинтересованностью работодателей в привлечении более дешевой иностранной рабочей силы. Действующий в городе в соответствии с Законом города Москвы от 19 сентября 2001 года N 51 "Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве" механизм привлечения иностранной рабочей силы оказался неработающим, что потребовало признания данного закона утратившим силу. В то же время вследствие изменения федерального законодательства миграционная ситуация в городе резко ухудшилась. В 2008 году официально устроились на работу в столице 279 тыс. иностранных граждан, хотя, по данным зонального информационного центра ГУВД по городу Москве, прибыло в Москву 1864 тыс. человек. Из них около 70% ищут работу в столице самостоятельно. Отсутствие же постоянной работы часто толкает мигрантов на правонарушения. Согласно статистике, иностранцы в Москве в 2008 году совершили более 16,4 тыс. преступлений, что составляет 45% от общего числа. В конце 2008 года ситуация еще больше усугубилась в связи с наступлением экономического кризиса, когда без работы осталось значительное число проживающих в городе мигрантов. Подобная ситуация в первую очередь обусловлена завышением размера квоты на трудовых мигрантов для Москвы (в 2008 году - 594886 единиц). Город неоднократно обращал на это внимание федерального центра. Предлагалось в условиях кризиса и роста безработицы уменьшить квоту до уровня, предельно необходимого для города, - не более 250 тыс. единиц. Однако на 2009 год квота для Москвы утверждена в размере 392 тыс. единиц<20>. ______________ <20> Приказ Минздрвсоцразвития России от 26 декабря 2008 года N 777н. Возникающие в городе проблемы являются следствием несовершенства федерального законодательства. В целях исправления ситуации подготовлены предложения по изменению порядка оформления миграционного удостоверения. Предполагается, что иностранный работник может получить его только там, где он должен работать по квоте, что повысит ответственность работодателя за выполнение квоты, обеспечит создание условий для работающих мигрантов. Для решения миграционных проблем необходимо предоставить субъектам РФ право осуществлять собственную миграционную политику в части регистрации, применения труда и условий быта мигранта. Каждый субъект РФ должен сам определять, сколько ему нужно работников, и устанавливать квоты. Существующая система регистрации мигрантов и выдачи им разрешений на работу не выдерживает испытания кризисом, работает против интересов всего государства и отдельных регионов. Назрела необходимость внесения поправок в Федеральный закон N 109-ФЗ от 18 июля 2006 года "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в части уточнения таких понятий, как "место пребывания иностранного гражданина" и "принимающая сторона"<21>, поскольку используемые в настоящее время понятия не позволяют получать информацию о перемещениях иностранных граждан по территории страны. В результате изменений должно быть установлено единое понятие места нахождения и учета работающего иностранца. ______________ <21> Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" местом пребывания указанных лиц в России считается "жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранец находится, и (или) по адресу которых иностранец или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания". Фактически иностранец или лицо без гражданства может регистрироваться, где ему угодно, при этом кто угодно может оказаться "принимающей стороной". Безопасные и здоровые условия труда являются неотъемлемой составляющей устойчивого социально-экономического развития Москвы, стабильности социально-трудовых отношений. В условиях экономического кризиса проблема обеспечения безопасности на производстве приобрела особую важность, так как возникла угроза несоблюдения действующих норм и правил из-за недостатка финансовых средств. Решить эти вопросы должен Закон города Москвы от 12 марта 2008 года N 11 "Об охране труда в городе Москве", в рамках реализации которого Правительство Москвы приняло ряд постановлений<22>. Организационной основой реализации государственной политики в области охраны труда являются соответствующие городские программы<23>. Их реализация дает положительные результаты, однако, несмотря на наметившуюся положительную динамику, не все работодатели уделяют должное внимание созданию безопасных условий на производстве. В условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, в настоящее время трудится более 106 тыс. москвичей, работающих в основных отраслях экономики города<24>. ______________ <22> Постановления Правительства Москвы от 29 июля 2008 года N 663-ПП "Об организации работы по проведению государственной экспертизы условий труда в городе Москве", от 12 августа 2008 года N 727-ПП "О Порядке выдачи разрешений на право проведения обучения по охране труда и проверки знаний охраны труда", от 7 апреля 2009 года N 271-ПП "О формировании сведений о существующих условиях труда в организациях города Москвы". <23> Комплекс программных мероприятий города Москвы по охране труда на 2008-2010 годы утвержден постановлением Правительства Москвы от 23 октября 2007 года N 920-ПП. <24> В результате реализации городских программных мероприятий по охране труда за последние 5 лет число тяжелых несчастных случаев и несчастных случаев со смертельным исходом снизилось на 40% (с 1218 в 2004 году до 721 - в 2008 году). По данным Мосгорстата, число пострадавших на производстве в расчете на 1000 работающих снизилось с 1,5 в 2007 году до 1,4 в 2008 году. В 2008 году произошел и поставлен на учет 721 несчастный случай на производстве, из них 463 случая с тяжелым исходом, 203 - со смертельным исходом, 55 - групповых случаев (соответственно в 2007году - 835, 540, 222, 73). В результате несчастных случаев тяжело травмировано 768 человек (в 2007 году - 896), 245 человек погибли (в 2007 году - 283). В соответствии с Законом проводится работа по созданию банка данных существующих условий труда. На основании данных аттестующих организаций<25>, осуществляющих свою деятельность на территории города Москвы, формируются сведения об условиях труда в организациях города. ______________ <25> В Москве около 60 организаций имеют лицензии на проведение аттестации рабочих мест. Однако в ряде организаций не проведена или не завершена в полном объеме аттестация рабочих мест по условиям труда, не все аттестующие организации предоставляют информацию о ее проведении, у бюджетных организаций при проведении аттестации рабочих мест также возникают трудности финансового характера. По состоянию на 1 апреля 2009 года в бюджетных организациях аттестовано 147 тыс. рабочих мест. Действующая методика проведения аттестации рабочих мест не позволяет закончить эту работу в короткие сроки и может затянуться с учетом нехватки финансовых средств на 10-15 лет. Поэтому представляется необходимым провести аттестацию прежде всего на тех предприятиях, где существует серьезная опасность для здоровья и жизни людей. По заявлениям органов прокуратуры города Москвы в последние годы не улучшается ситуация с нарушениями законодательства об охране труда, которые привели или могли привести к несчастным случаям. По результатам проверок в 2008 году внесено 512 представлений об устранении выявленных нарушений законодательства о труде, 534 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, возбуждено 306 дел об административном правонарушении законодательства о труде, объявлено 96 предостережений о недопустимости нарушения закона. Возбуждено 31 уголовное дело о преступлениях, связанных с нарушениями правил охраны труда. Это свидетельствует о том, что назрела необходимость подготовить предложения о внесении изменений в федеральное законодательство в части материальной ответственности работодателей за вред, причиненный здоровью работника в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания. В связи с тем, что растет число случаев производственного травматизма в организациях, зарегистрированных в Москве и осуществляющих производственную деятельность в других регионах, Дума готовит законодательную инициативу по внесению изменений в ТК РФ, в соответствие с которым учет и расследование несчастных случаев должно осуществляться по месту происшествия независимо от места государственной регистрации организации. 5. Социальное обеспечение. Льготы, компенсации, субсидии Социальная политика в Москве всегда была приоритетной. В сфере социальной защиты находятся дети, семьи с детьми, потерявшими кормильца, инвалиды, временно нетрудоспособные работники, лица, пострадавшие в ряде случаев на производстве, безработные, беженцы, вынужденные переселенцы, лица пенсионного возраста. Согласованные действия Думы и Правительства Москвы помогают преодолевать трудности людям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях, имеющим низкий уровень доходов. Законом города Москвы от 5 декабря 2007 года N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год" на социальное обслуживание населения было выделено порядка 17 млрд. рублей, из которых около 7 млрд. рублей - на содержание стационарных учреждений социального обслуживания, около 6 млрд. рублей - на содержание нестационарных учреждений социального обслуживания, 1 млрд. рублей - на содержание социальных приютов. Постоянное увеличение доходной части городского бюджета создало необходимые условия для оказания более объемной адресной помощи малообеспеченным семьям с детьми, повышения уровня пенсионного обеспечения. Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Ноябрь
|
