"Комментарий к Федеральному закону "О личном подсобном хозяйстве" (постатейный) (Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.)

власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и т.д.
Во вторую группу входят обязанности по охране земель как природного объекта и составной части окружающей среды. Базовой нормой выступает п. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды, согласно которому лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия обязаны возместить его в полном объеме. Закон включает и ряд норм об экологических требованиях на различных стадиях строительства; о создании и режиме охраны особо охраняемых природных территорий и т.д. В данную группу войдут также предусмотренные ст. 42 ЗК РФ обязанности осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, а также не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Они корреспондируют с положениями ст. 13 ЗК РФ, согласно которой на правообладателей земельных участков возложена обязанность по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, иных видов вредного воздействия, ликвидации последствий загрязнения и захламления земель, рекультивации нарушенных земель и т.д.
3. Общий перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в том числе и контрольные функции, определен в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". По каждому из предусмотренных в нем органов принято специальное положение, утвержденное Президентом РФ или Правительством РФ, определяющее его полномочия, а по каждому виду контрольной деятельности - специальный нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок проведения такого вида контроля. На уровне субъекта РФ и любого муниципального образования также приняты специальные нормативно-правовые акты, определяющие их компетенцию в контрольной деятельности и порядок ее ведения.
Например, земельный контроль осуществляется на федеральном и местном уровнях. На федеральном уровне принят Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии", упразднивший Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и передавший, соответственно, функции данного Агентства (в том числе по ведению государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель) вновь созданной Федеральной службе.
В соответствии с п. 2 ст. 71 ЗК РФ, порядок ведения такого контроля определен Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном контроле". В данном документе перечисляются федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в государственном земельном контроле. В их число входят Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (и их территориальные органы). В Постановлении указывается перечень должностных лиц, его осуществляющих, указываются вопросы, подконтрольные каждому органу. Так, государственные инспекторы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляют государственный земельный контроль за:
- выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена ими, использованием земельных участков без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
- соблюдением порядка переуступки права пользования землей;
- выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
- выполнением требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
- порядком представления сведений о состоянии земель и т.д.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением:
- выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;
- выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.д.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов контроль за соблюдением:
- выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
- выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления и т.д.
Таким образом, первый из указанных органов осуществляет контроль за соблюдением требований по использованию земель всех категорий; в ведении второго органа функции по контролю за соблюдением требований по охране земель всех категорий; у третьего из названных органов полномочия распространяются только на категорию земель сельскохозяйственного назначения и субкатегорию сельскохозяйственного использования в составе категории земель населенных пунктов.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право: посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок; составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности и т.д.
Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с утвержденными планами, а также внеплановых проверок. Последние проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства, а также в случае получения от органов публичной власти, граждан и организаций документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
4. Муниципальный земельный контроль - это деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований, обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель. При определении объекта муниципального земельного контроля следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, при его осуществлении органы местного самоуправления не могут присваивать функции специально уполномоченных органов государственного земельного контроля. Для этого существуют специальные Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту РФ.
Во-вторых, если государственный земельный контроль (п. 1 ст. 71 ЗК РФ) и общественный земельный контроль (п. 3 ст. 72 ЗК РФ) осуществляются за использованием и охраной земель, то муниципальный земельный контроль - только за использованием земель. Такой подход можно объяснить тем, что контроль за охраной земель является разновидностью экологического контроля, который с 1 января 2006 г. органы местного самоуправления не осуществляют.
Порядок ведения муниципального земельного контроля определяется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Например, на территории Волгоградской области действуют Постановление Администрации Еланского муниципального района Волгоградской области от 14 февраля 2006 г. N 105 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле"; Постановление Главы городского округа - город Камышин от 24 апреля 2006 г. N 707-п "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории городского округа - город Камышин"; Постановление Администрации города Волгограда от 26 июля 2004 г. N 996 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Волгограда" и т.д.
Согласно последнему Положению, муниципальный земельный контроль на территории Волгограда за использованием земель юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также физическими лицами осуществляет Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда. Правообладатели земельных участков по требованию специалиста отдела муниципального земельного контроля обязаны: обеспечивать свое присутствие или присутствие своих представителей при проведении мероприятий по муниципальному земельному контролю; представлять документы о правах на земельные участки, об установлении сервитутов и особых режимов использования земель, проектно-технологические и другие материалы, регулирующие вопросы использования и охраны земель; оказывать содействие в организации проверки и обеспечении необходимых условий специалисту отдела муниципального земельного контроля.
5. Наряду с государственным и муниципальным контролем, земельное законодательство допускает и проведение мер общественного земельного контроля за различными аспектами деятельности ЛПХ (п. 3 ст. 72 ЗК РФ).
Осуществляется общественный земельный контроль лишь тремя категориями субъектов: органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами. Характерно отличие субъектов общественного экологического контроля и субъектов земельного контроля: согласно ст. 12 Закона об охране окружающей среды, в осуществлении общественного экологического контроля участвуют общественные и иные некоммерческие объединения. ЗК РФ определяет участие общественности в этом смысле более узко (без иных некоммерческих объединений). С другой стороны, в качестве субъекта общественного экологического контроля в Законе об охране окружающей среды не указаны органы территориального общественного самоуправления.
Результаты общественного земельного контроля могут быть отражены в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах и представлены в органы государственной власти РФ и ее субъектов, а также органы местного самоуправления. Они подлежат обязательному рассмотрению. Так, граждане вправе направить обращение в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы по учету мнения населения при предоставлении земель для строительства либо о своевременном информировании граждан о намечающемся строительстве. Должностные лица органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения (ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
Статья 6. Имущество, используемое для ведения личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 6
1. Становление рыночных отношений на селе сопровождалось процессами, которые привели к изменению правового режима имущества граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. До введения в действие ГК РФ имущественные права граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, определялись Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР", утратившим силу с 1 января 1995 года. Так, в частности, ст. 10 данного Закона были закреплены в качестве объектов собственности граждан предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения, любое иное имущество не только потребительского, но и производственного назначения, которое могло использоваться для осуществления предпринимательской и иной деятельности, не запрещенной законом.
ГК РФ также исходит из признания потребительского и производственного назначения объектов собственности граждан. Это нашло, в частности, отражение в нормах п. 1 ст. 213 ГК РФ, закрепивших правило, согласно которому в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество. Это общее правило дополнено указанием на то, что отдельные виды имущества в соответствии с законодательством не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.
Комментируемая статья определяет примерный (но отнюдь не исчерпывающий) состав имущества, используемого для ведения ЛПХ. Это свидетельствует о фактически неограниченной свободе граждан иметь на праве собственности и (или) ином праве любое имущество, гарантированной статьями 34, 35 Конституции РФ, за исключением объектов, ограниченных в обороте или изъятых из оборота (ст. 129 ГК РФ). Законодатель не ограничивает ни количество, ни ассортимент имущества, которое гражданин - владелец ЛПХ может иметь на праве собственности или ином праве. Главным, на наш взгляд, здесь является цель, для которой приобретается и (или) предоставляется и используется это имущество, - ведение ЛПХ.
2. Действующее гражданское законодательство устанавливает, что имущество, находящееся в собственности двух или более лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Вместе с тем иногда утверждается, что имущество, источником приобретения которого являются совместный труд и индивидуальные вложения, принадлежит членам семьи работников сельского хозяйства на праве общей совместной собственности. Это положение было справедливо до принятия части первой (ГК РФ), да и то в отношении не всех работников сельского хозяйства, а лишь членов колхозного двора. Однако после вступления в силу нового ГК РФ эти нормы ГК РСФСР 1964 г. утратили силу. В настоящее время в соответствии с действующим ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность)