"Комментарий к Федеральному закону "О личном подсобном хозяйстве" (постатейный) (Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.)

из п. 3 комментируемой статьи, законодателем запрещено застраивать полевой земельный участок, поскольку в противном случае неизбежно возникла бы необходимость его перевода из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов. Между тем законодатель не поощряет подобную практику, неизбежно ведущую к сокращению количества продуктивных сельскохозяйственных угодий (о порядке приобретения прав на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства см. комментарий к ст. 3).
Соотношение рассматриваемых видов земельных участков для ведения ЛПХ на примере Оренбургской области позволяет отметить, что приусадебным участком владеют 69% граждан, полевым наделом - 22% (однако данный показатель не включает в себя земельные доли граждан, ведущих ЛПХ). Рассматривая приусадебные участки, следует обратить внимание на их различный размер в городских и сельских населенных пунктах (в последних он намного больше), а также на отличия в размере общей площади приусадебных участков ЛПХ, находящихся в частной собственности и расположенных в городских и сельских населенных пунктах.
2. Возможность размещения объектов капитального строительства, упоминаемых в определении приусадебного участка ЛПХ, в соответствующей части городского или сельского населенного пункта, равно как и параметры такого объекта, определяется градостроительной документацией. Среди таковой следует выделить правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается муниципальными правовыми актами и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Приусадебные земельные участки ЛПХ с расположенными на них объектами капитального строительства (жилой дом, иные строения) будут располагаться в жилой территориальной зоне (подзоне застройки индивидуальными жилыми домами). На них будут распространяться требования градостроительного регламента, предусматривающего параметры и виды застройки такого приусадебного земельного участка (минимальные отступы от границ участка; предельное количество этажей или высота здания; максимальный процент застройки земельного участка и т.д.).
Подготовки гражданами - правообладателями приусадебных земельных участков проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (ч. 3 ст. 48 ГрадК РФ). Соответственно, не проводится в отношении данных объектов и государственная экспертиза проектной документации (ч. 2 ст. 49 ГрадК РФ). Однако необходимо получение разрешения на строительство, срок действия которого десять лет, причем допускается его продление (ч. 19, 20 ст. 51 ГрадК РФ).
В ходе строительства на приусадебном участке обязательно соблюдение санитарных правил и норм (СанПиНов), строительных норм и правил (СНиПов) и ряда иных обязательных к исполнению документов. В настоящий момент происходит реформа в сфере технического регулирования, и на смену указанным нормативам и правилам придут технические регламенты.
Права и обязанности граждан - правообладателей земельных участков в общем виде сформулированы в ст. 40 - 42 ЗК РФ. Не пытаясь пересказывать содержание данных статей, все же отметим, что упомянутая п. 2 комментируемой статьи необходимость соблюдения градостроительных регламентов и иных норм и правил воспроизводит положения подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, посвященной правам граждан - собственников земельных участков, равно как и норм ст. 42 ЗК РФ, регламентирующей обязанности правообладателей земельных участков. Поэтому остается открытым вопрос о том, право это или обязанность - использовать земельный участок в соответствии с градостроительными регламентами и с соблюдением санитарных и иных правил?
3. В случае, если гражданином игнорируются вышеуказанные требования и правила при строительстве (эксплуатации) объектов капитального строительства на приусадебном участке, к нему могут применяться меры административной либо гражданско-правовой ответственности. Административная ответственность предусмотрена за нарушение:
- санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4 КоАП РФ);
- требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ);
- требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП РФ).
Также предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35 КоАП РФ).
Гражданско-правовая ответственность предусмотрена ст. 222 ГК РФ за самовольную постройку. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Из этого правила есть исключение. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
4. В отличие от приусадебного земельного участка, располагающегося в границах населенных пунктов, полевой земельный участок располагается на землях сельскохозяйственного назначения.
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли вне границ населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). Существующие и планируемые границы категории земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в их составе отображаются на картах (схемах) территориального планирования субъектов РФ (ч. 6 ст. 14 ГрадК РФ). Отсюда следует, что "предназначенность" участков для сельскохозяйственных нужд (как, впрочем, и застройки, промышленного, рекреационного и иного назначения) определяется документами территориального планирования.
В составе данной категории выделяется две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом:
а) сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они используются в качестве средства производства и подлежат (по сравнению с несельскохозяйственными угодьями) особой охране. При этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов либо пастбищ и виноградников. В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности;
б) несельскохозяйственные угодья - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Принципиальным отличием друг от друга вышеуказанных угодий является порядок установления и содержание их правового режима. Установленное для всей категории земель сельскохозяйственного назначения целевое назначение земельных участков конкретизируется градостроительным регламентом, входящим составной частью в правила землепользования и застройки, для несельскохозяйственных угодий. Для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ), а значит, действуют общие правила о целевом назначении.
Граждане - правообладатели полевых земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения имеют соответствующие права и обязанности, как вытекающие из ст. 40 - 42 ЗК РФ, так и предусмотренные специальными законами (например, Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" или Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения").
Особо следует подчеркнуть, что законодатель различает правовой режим полевых земельных участков ЛПХ и участков, на которых ведется сельскохозяйственное производство кооперативами и иными сельскохозяйственными юридическими лицами, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (даже если эти участки одинакового качества и расположены географически близко). Такие отличия четко прослеживаются при анализе норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Как следует из ст. 1 данного Закона, земельные участки, на которых ведется ЛПХ, не попадают в сферу его действия. Следовательно, на них не распространяются те ограничения по размеру и оборотоспособности, которые предусмотрены данным Законом применительно к иным вышеупомянутым земельным участкам в составе земель сельскохозяйственного назначения. Такое законодательное решение обусловлено наличием в п. 5 комментируемой статьи специальных требований к максимальному размеру земельных участков для ведения ЛПХ.
5. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи установление максимального и минимального размера земельных участков (полевых и приусадебных) для ведения личного подсобного хозяйства отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Данную норму необходимо рассматривать в контексте земельного и градостроительного законодательства.
Согласно ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Необходимо четко определить сферу действия данной нормы. Во-первых, она распространяется исключительно на случаи предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности впервые и только в собственность гражданам. Следовательно, в случае переоформления (приватизации) гражданином земельного участка данные предельные размеры не подлежат применению, равно как и в случаях, когда гражданин (или юридическое лицо) желает разделить участок на два и более в целях продажи (залога) либо совершения иных сделок.
Во-вторых, нормы ст. 33 ЗК РФ не распространяются на случаи определения максимального количества земельных участков у одного лица, которые могут у него находиться в собственности (то есть гражданин может при желании купить у других граждан некоторое количество земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в различных субъектах РФ). Последний вывод обусловлен тем, что п. 5 комментируемой статьи предусматривает определение максимального размера общей площади земельного участка законом субъекта РФ. Следовательно, сфера действия данных норм ограничивается территорией такого субъекта РФ.
В п. 1 ст. 33 ЗК РФ определены органы публичной власти, устанавливающие предельные размеры предоставления земельных участков за плату. Бесплатно (в порядке п. 2 ст. 28 ЗК РФ) на любом уровне публичной власти может быть установлена возможность предоставления участка в собственность (в том числе и для ведения ЛПХ), но только из земель, находящихся в соответствующей публичной собственности.
Положения п. 4 комментируемой статьи необходимо также рассматривать в контексте градостроительного законодательства, поскольку ст. 38 ГрадК РФ устанавливает предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Данный контекст означает, что с принятием ГрадК РФ процедура определения таких максимальных и минимальных размеров изменилась хотя бы потому, что Кодекс объединил определение предельных размеров земельных участков и параметров капитального строительства в единый комплекс. Теперь данные требования будут содержаться не в разрозненных нормативно-правовых актах разного уровня и юридической силы, а в градостроительном регламенте, входящем составной частью в правила землепользования и застройки. В свою очередь, правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и соответствующих муниципальных образований. Поэтому именно градостроительным регламентом и будут определены предельные размеры земельных участков и параметры строительства (реконструкции) объектов капитального строительства (если мы рассматриваем приусадебный земельный участок).
В свете изложенного представляется, что в будущем сфера действия земельного нормирования, предусмотренного п. 4 комментируемой статьи и ст. 33 ЗК РФ, несколько изменится. Сохранится в существующем виде, например, нормирование предельных размеров полевых земельных участков для ведения ЛПХ, поскольку для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ). Применительно же к другим предельным размерам деятельность органов публичной власти будет скорректирована. Предположим, что градостроительным регламентом для зоны малоэтажного строительства в поселении (сельском муниципальном образовании) предусмотрен минимальный размер земельного участка 0,06 га, а максимальный размер 0,15 га. В данной зоне могут располагаться приусадебные наделы личного подсобного хозяйства и участки для индивидуального жилищного строительства. Орган местного самоуправления может конкретизировать им же принятые правила землепользования и застройки, определив в указанных пределах максимальный и минимальный размер предоставляемых земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства. Требованиями регламента орган местного самоуправления будет связан и в случае предоставления бесплатно из муниципальной собственности в собственность граждан участков для ведения ЛПХ.