"Комментарий к Федеральному закону "О личном подсобном хозяйстве" (постатейный) (Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ЛИЧНОМ ПОДСОБНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
(в ред. Федеральных законов от 22.07.2008 N 141-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 30.12.2008 N 302-ФЗ)
Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 1
1. Как следует из названия статьи, данный Закон направлен на упорядочение отношений по ведению личных подсобных хозяйств (далее - ЛПХ), то есть отношений, складывающихся между самими гражданами, ведущими ЛПХ, а также отношений между ними и иными гражданами, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими лицами по поводу деятельности ЛПХ по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции на предоставленном и (или) приобретенном для этих целей земельном участке.
В различные исторические периоды (даже в ходе продолжающейся правовой реформы) законодатель преследовал различные цели и задачи в области развития ЛПХ.
В настоящий момент отношения с участием ЛПХ регулируют законы и иные правовые акты, принимаемые органами публичной власти различных уровней: федеральными органами, органами власти субъектов РФ (краев, областей, республик и т.д.), органами местного самоуправления (муниципальных районов, поселений, городских округов).
Наибольшую юридическую силу имеют нормы Конституции РФ, которые, хотя и не упоминают напрямую особенностей ведения ЛПХ, закладывают правовую основу для регулирования земельных и аграрных отношений на всех уровнях власти. К числу таких норм следует отнести, во-первых, ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Во-вторых, согласно ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, а условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
В-третьих, Конституция РФ разграничивает предметы ведения РФ (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) самой Конституцией РФ не определен. Юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения соответствующих уровней. Практический аспект данной проблемы заключается в том, что законы субъектов РФ, регулирующие отношения с участием ЛПХ, могут содержать нормы гражданского права (например, о собственности, возмещении вреда ЛПХ, сделках с земельными участками ЛПХ и т.д.), что недопустимо с точки зрения Конституции РФ.
Остается также открытым вопрос о том, к какому уровню относится аграрное законодательство, не упомянутое Конституцией РФ. На этот счет в юридической науке существует достаточно много противоположных точек зрения, но официальное (нормативное) решение данного вопроса пока отсутствует. По мнению авторов, аграрное законодательство должно быть прямо отнесено к предметам исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Такое решение означало бы (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ), что по предметам исключительного ведения субъекта РФ при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
2. Наряду с Конституцией РФ, отношения в сфере ведения ЛПХ регулирует ряд федеральных законов. Во-первых, следует выделить Земельный кодекс РФ, определяющий порядок предоставления земельных участков для ведения ЛПХ, прекращения прав на них, права и обязанности граждан - правообладателей земельных участков ЛПХ, вопросы защиты их прав на землю и т.д., а также комментируемый Закон. Кроме того, следует отметить Закон о землеустройстве и Закон о государственном кадастре недвижимости.
Во-вторых, ГК РФ регулирует договорные отношения граждан, ведущих ЛПХ, с третьими лицами (договор купли-продажи, договор аренды, договор мены, дарения и т.д.), вопросы собственности и иных прав на имущество, а часть третья ГК РФ содержит нормы о наследовании различных видов имущества, входящего в состав ЛПХ. Государственная регистрация прав на земельные участки, предназначенные для ведения ЛПХ, осуществляется в соответствии с Законом о регистрации прав на недвижимость. До недавнего времени запрещенная ипотека полевых земельных наделов ЛПХ теперь разрешена Законом об ипотеке.
В-третьих, учитывая межотраслевое регулирование аграрных отношений с участием ЛПХ, необходимо отметить НК РФ, определяющий налоговый режим деятельности ЛПХ, в том числе порядок взимания земельного налога, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".
3. По вопросам регулирования деятельности ЛПХ могут приниматься федеральные подзаконные акты, которые объединяются в три группы:
- указы и распоряжения Президента РФ. Могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются, в том числе и для ведения ЛПХ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие отношения с участием ЛПХ, могут приниматься в целях создания условий реализации норм федеральных законов и указов Президента РФ. Как показывает анализ действующих постановлений Правительства РФ в сфере ведения ЛПХ, ими регламентируются по большей части организационно-финансовые вопросы деятельности ЛПХ (см., например, Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 999 "О предоставлении в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам и крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 2005 - 2009 годах на срок до 8 лет");
- акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств могут носить как нормативный характер (т.е. порождать соответствующие права и обязанности у неопределенного круга субъектов ведения ЛПХ), так и информационно-разъяснительный. Примером последнего является письмо ПФР от 7 октября 2003 г. N СД-09-24/10623 "О добровольном вступлении в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию граждан, ведущих личное подсобное хозяйство".
4. Наряду с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами по вопросам функционирования ЛПХ могут быть приняты законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ (глав администраций, президентов и т.д.).
Сам комментируемый Закон предусматривает три вопроса, решение которых может быть отражено в таких законах:
- определение максимального размера общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство (п. 5 ст. 4);
- порядок осуществления контроля за соблюдением гражданами, ведущими ЛПХ, требований законодательства (п. 2 ст. 5);
- предусмотрение меры по государственной поддержке ЛПХ (пп. 3, 4 ст. 7). Данный перечень не может рассматриваться как исчерпывающий.
Существующая обширная практика принятия законов субъектов РФ о ЛПХ позволяет сделать вывод о том, что свои полномочия в данной сфере субъекты РФ реализуют двояко: посредством принятия базовых законов о ЛПХ, а также посредством принятия законов по отдельным вопросам деятельности ЛПХ. Примером законов первой группы может служить Закон Оренбургской области от 16 июня 2004 г. "О личном подсобном хозяйстве".
В качестве примера второго направления регионального нормотворчества следует выделить Закон Волгоградской области от 17 ноября 2004 г. N 957-ОД "О максимальном размере общей площади земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на территории Волгоградской области", Закон Кемеровской области от 23 декабря 2005 г. N 153-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Кемеровской области от 23 декабря 2003 г. N 73-ОЗ "Об утверждении Долгосрочной региональной целевой программы "Государственная поддержка личных подсобных хозяйств в Кемеровской области" на 2004 - 2010 годы", Закон Омской области от 15 декабря 2004 г. "Об Областной целевой программе "Поддержка личных подсобных хозяйств в Омской области на 2005 - 2010 годы", Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. N 721-КЗ "О государственной поддержке развития личных подсобных хозяйств на территории Краснодарского края".
Органы исполнительной власти субъектов РФ могут издавать акты, содержащие нормы, связанные с ведением личного подсобного хозяйства, во исполнение положений федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, законов субъектов РФ. В большинстве случаев такие нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ предусматривают различные меры государственной поддержки ЛПХ.
5. Органы местного самоуправления также вправе издавать нормативно-правовые акты, регулирующие определенные отношения в сфере функционирования личных подсобных хозяйств. Более того, ряд федеральных и региональных законов и иных нормативно-правовых актов прямо предусматривают принятие органами местного самоуправления решений по вопросам деятельности ЛПХ. Не пытаясь определить все возможные направления муниципального регулирования отношений в сфере ведения ЛПХ, укажем наиболее важные возможности в этой сфере:
а) согласно ст. 387 НК РФ, земельный налог устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных главой 31 НК РФ, порядок и сроки уплаты налога. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут предусматриваться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Соответствующие нормативно-правовые акты, определяющие вышеуказанные налоговые вопросы для ЛПХ (и не только для них), приняты во всех муниципальных образованиях;
б) установление максимальных и минимальных размеров земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства (ст. 33 ЗК РФ). Например, в городском округе "город Волжский" (Волгоградская область) для ведения ЛПХ установлен минимальный размер земельного участка 0,1 га, максимальный - 0,5 га. Максимальный размер земельного участка, предоставляемого гражданам в собственность бесплатно, установлен 0,25 га (Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области от 22 июля 2005 г.);
в) принятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования (главы 3, 4 ГрадК РФ). Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования (для муниципального района) и генеральные планы (для городских округов и поселений). В данных документах определяются места нахождения (или планируемого размещения) различных объектов муниципального значения, границы категорий земель и т.д., в том числе фиксируются незастроенные земельные участки, которые могут быть предоставлены органами местного самоуправления гражданам в будущем для ведения ЛПХ. Документами градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки - муниципальные правовые акты, которыми территория муниципального образования подразделяется на ряд территориальных зон, для каждой из которых определяются параметры и виды использования земельных участков (например, параметры и характер застройки приусадебного земельного участка ЛПХ);
г) согласно ст. 23 ЗК РФ, органы местного самоуправления вправе устанавливать публичные сервитуты в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков с учетом результатов общественных слушаний. Могут устанавливаться публичные сервитуты для прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора воды и водопоя и ряда иных целей. Таким образом, права собственников земельных участков, на которых ведется ЛПХ, могут быть правомерно ограничены в общественных интересах;
д) осуществление муниципального контроля за соблюдением гражданами, ведущими ЛПХ, требований земельного и аграрного законодательства (ст. 5 комментируемого Закона, ст. 72 ЗК РФ);
е) учет личных подсобных хозяйств в похозяйственных книгах;
ж) осуществление мер поддержки личных подсобных хозяйств за счет средств местного бюджета.
Статья 2. Понятие личного подсобного хозяйства
Комментарий к статье 2
1. Как следует из п. 1 комментируемой статьи, личное подсобное хозяйство обладает рядом признаков, позволяющих отличать данную форму деятельности от всех остальных. Первый признак характеризует ЛПХ как форму непредпринимательской деятельности. Как следует из п. 1 ст. 2 ГК РФ, под предпринимательской понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Нормативное закрепление того, что деятельность ЛПХ не является предпринимательской,