"Комментарий к Федеральному закону "О личном подсобном хозяйстве" (постатейный) (Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.)

б) финансовая поддержка. Нехватка денежных средств - основной фактор, сдерживающий развитие ЛПХ, фактор, который обусловливает возврат ЛПХ к крестьянским дворам XIX века - мало оснащенным техникой, замкнутым на собственном производстве без применения современных технологий и т.д. По существу, в стране много лет отсутствовала система финансовой поддержки владельцев личных подсобных хозяйств, т.к. только в комментируемом Законе впервые было закреплено, что на ЛПХ распространяются меры, предусмотренные законодательством РФ для сельскохозяйственных товаропроизводителей и осуществляемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Но в течение ряда лет эти права слабо реализовывались на практике - сказывался общий дефицит бюджетных и кредитных ресурсов, выделяемых агропромышленному комплексу.
Изменение данной ситуации происходит в ходе реализации проекта "Развитие АПК", согласно которому перспективы ЛПХ граждан связаны с расширением доступности кредитных ресурсов. Впервые было предложено осуществить 100-процентное субсидирование процентной ставки по привлекаемым кредитам - 95% ставки субсидируется из федерального бюджета и 5% - из бюджета субъекта РФ. При этом общая сумма кредитов, полученных гражданами, ведущими ЛПХ, на срок до двух лет, не должна превышать 300 тыс. рублей, на срок до пяти лет - 700 тыс. рублей. Таким образом, на субъекты РФ ложится ответственность за целевое использование данных субсидий, а также разработка мер поддержки ЛПХ за счет средств региональных бюджетов;
в) содействие кооперации и другим формам взаимодействия личных подсобных хозяйств с другими субъектами аграрных правоотношений. Данное направление не должно приобретать форму принудительного объединения владельцев ЛПХ в кооператив, как это имело место на практике в Оренбургской области. Потребительские, страховые и другие кооперативы должны получить льготы со стороны государства.
Так, национальным проектом "Развитие АПК" предусмотрены льготные кредиты кооперативам и организациям, осуществляющим переработку сельскохозяйственной продукции, производимой ЛПХ и КФХ. Важнейшая мера поддержки ЛПХ - это стимулирование развития сельской кредитной кооперации. Так, за период с 1 января 2006 года по 22 октября 2007 года Россельхозбанк предоставил: сельскохозяйственным потребительским кооперативам 795 кредитов на сумму 3,2 млрд. руб., сельскохозяйственным кредитным потребительским кооперативам - 473 кредита на сумму 1,1 млрд. руб. Взносы Россельхозбанка в паевые фонды 59 сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов в качестве ассоциированного члена составили 551 млн. руб. (http://www.rost.ru/news/2007/10/261252_11409.shtml).
Необходимо особо сказать о взаимодействии крестьянских (фермерских) хозяйств и ЛПХ с крупными сельскохозяйственными предприятиями, а также с агрофирмами и агрохолдингами, хотя последние, к сожалению, почти не работают с семейным сектором. Одной их форм подобного партнерства может быть так называемое контрактное сельское хозяйство, когда крупная фирма передает семейным хозяйствам материально-технические ресурсы, семена, молодняк скота и птицы, кредиты и реализует произведенную ими продукцию. Взаимовыгодность такого сотрудничества налицо: фирма расширяет сырьевую базу, экономя на инвестициях, затратах на производство, менеджмент, социальные нужды, а владельцы подворий решают проблемы снабжения и сбыта, а также технологического обновления производства;
г) развитие местного самоуправления, поскольку именно взаимоотношения граждан - владельцев ЛПХ с органами местного самоуправления выступают реальным отражением всей системы государственной поддержки личных подсобных хозяйств. Роль муниципальных администраций особенно возросла в последние годы в связи с углублением кризиса в аграрной сфере, ослаблением и даже развалом части коллективных хозяйств, когда многие проблемы ЛПХ населения пришлось решать именно им.
4. Основные направления поддержки ЛПХ на местном уровне могут быть классифицированы в следующие блоки:
а) меры по правовому обеспечению поддержки ЛПХ, которые включают в себя разработку и принятие муниципальных правовых актов и программ по развитию ЛПХ на территории соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа), включение в штаты администраций муниципальных районов и поселений специалистов по работе с личными подсобными хозяйствами, регулярное обследование подворий и заполнение похозяйственных книг, создание информационного банка данных по ЛПХ, организация регулярных собраний (сходов) граждан на территориях сельских поселений по вопросам развития личных подворий, оказание помощи в составлении и заключении договоров;
б) меры по научно-техническому обеспечению и обслуживанию ЛПХ. К ним относятся: определение потребностей граждан, ведущих ЛПХ, в технических средствах, организация пунктов их ремонта и т.д. По результатам проведенного анкетирования мерами по предоставлению материально-технических ресурсов на возвратной основе пользовались только 9% граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, от числа опрошенных, в то время как необходимость в подобной помощи осознают более 23% граждан;
в) меры по обеспечению личных подсобных хозяйств необходимыми ресурсами, посадочным материалом, молодняком животных и птицы, кормами: организация поставок сортового картофеля, посадочного материала плодовых и ягодных культур, торговли семенами, расширение сети пунктов искусственного осеменения животных, в том числе на хозрасчетной основе, организация расширения в районе сети ветучреждений и ветаптек до полного удовлетворения потребностей граждан; открытие в райцентре комплексного магазина для ЛПХ, обеспечение их сельхозхимией (мелкофасованными удобрениями и пестицидами в необходимом ассортименте) в соответствии с действующим законодательством; ежегодное определение потребности ЛПХ в кормах, расширение площади ЛПХ за счет земельных долей;
г) меры по поддержке кооперационных связей, создание муниципальных рынков, организация заготовок продукции и т.д. Среди предложений по совершенствованию мер государственной и муниципальной поддержки опрашиваемые обозначили следующие: на первом месте - создание льготного кредитования, упорядочение предоставления кредитов - 61% от числа опрошенных; на втором месте - защита ЛПХ от преступных посягательств на их имущество - 43%; на третьем месте - организация реализации произведенной продукции - 39%; развитие интеграционных и кооперационных связей с перерабатывающими, сервисными и другими предприятиями АПК - 28%; оказание инженерно-технических и информационно-консультационных услуг - 23%; обеспечение потребностей ЛПХ в дополнительных площадях земли - 14% и т.д. Таким образом, граждане отдают предпочтение материальному выражению государственной поддержки, а также мерам по защите их имущества от воровства, порчи и уничтожения. Следует отметить, что именно эти меры наименьшим образом развиты в сельской местности.
5. Анализируя меры поддержки ЛПХ, оказываемые на региональном и местном уровнях, следует отметить значительное сходство в направлениях такой помощи личным подворьям. В то же время на местном уровне поддержка ЛПХ приобретает большую адресность, менее формальна, более всего учитываются интересы владельцев ЛПХ. Другими словами, на федеральном и региональном уровне создаются предпосылки развития ЛПХ, координируется работа в данном направлении, а на уровне местного самоуправления положения государственных программ конкретизируются.
Подтверждений того, что основной объем организационной работы по поддержке личных подворий ложится на органы местного самоуправления, мы встречаем на практике достаточно много. Так, когда в Оренбургской области прекратило существование большинство коллективных хозяйств, а оставшиеся перестали оказывать помощь владельцам ЛПХ, ряд хозяйственных функций взяли на себя сельские администрации. Для этого были созданы производственные участки при сельсоветах с целью оказания услуг населению. Так, в селе Новоузели Матвеевского района Оренбургской области был образован при сельской администрации хозяйственный отдел, в котором работало четырнадцать человек. В их распоряжении было предоставлено четыре трактора, автомобиль МАЗ, сварочный агрегат, токарный станок, пилорама. В результате получилось производственное подразделение, способное выполнять самые разные работы по обслуживанию социальной сферы.
В перспективе для облегчения работы органов местного самоуправления по поддержке ЛПХ необходимо создание электронной базы данных по ним и организация ее систематического обновления. На местах эту работу могут выполнять специально введенные в штаты сельских администраций специалисты по личным подсобным хозяйствам. В рамках общих направлений организационной работы органов местного самоуправления с ЛПХ можно выделить разработку и принятие программы развития ЛПХ на территории муниципалитета на среднесрочную перспективу (5 лет).
Необходимо отметить, что сами граждане - владельцы ЛПХ отрицательно оценивают характер и объем оказываемой поддержки на местном уровне. Так, 64% опрошенных указанные меры совершенно не удовлетворяют, 9% - в основном удовлетворяют и только 3% - вполне удовлетворяют (24% граждан затруднились ответить на этот вопрос). По нашему мнению, народное мнение демонстрирует не только качество работы местных органов власти в данном направлении, но и недостаток финансирования указанных целевых программ и всей сельскохозяйственной отрасли в целом, а также нежелание самих владельцев ЛПХ взаимодействовать с органами власти и друг с другом (большинство личных подворий замкнуты только на собственном производстве без планов на будущее).
6. Организация информационно-консультационного обслуживания сельского населения предусмотрена Федеральной целевой программой "Социальное развитие села до 2010 года", в рамках которой планируется проведение образовательных и культурных мероприятий, поэтапное введение в действие 240 информационно-консультационных центров для сельского населения. Реализация мероприятий Программы позволит:
- создать условия для расширения возможностей получения сельским населением необходимой информации независимо от места проживания;
- повысить образовательный уровень сельского населения и информированность по вопросам ведения благоустройства ЛПХ, занятиям народными промыслами;
- обеспечить практическую помощь по развитию в сельской местности несельскохозяйственных видов деятельности;
- создать условия для расширения рынка труда в сельской местности, обеспечения занятости сельского населения (Демишкевич Г.М. Роль специалистов информационно-консультационных центров в рациональной организации производства личных подсобных хозяйств населения // Аграрная Россия. 2004. N 3. С. 45).
Одной из важнейших задач, решаемых специалистами информационно-консультационных центров, должна стать помощь владельцам ЛПХ в рациональной организации производства и их хозяйствах.
Для этого необходимо включение в штат каждого районного управления Министерства сельского хозяйства РФ специалиста, ответственного за проведение постоянного мониторинга динамики развития личных подсобных хозяйств данного района, а также за разработку и осуществление мероприятий по эффективному функционированию этих хозяйств, что позволит оперативно доводить информацию о состоянии ЛПХ до сведения руководства районного управления. В число обязательных функций специалиста должны войти: проведение систематического учета и составление отчетности по поголовью и продукции ЛПХ, организация обеспечения подворий кормами и закупок продукции, выделение владельцам подсобных хозяйств участков для выпаса скота, налаживание зооветеринарного обслуживания. Необходимо подчеркнуть, что лишь при достижении баланса между органами государственной власти и органами местного самоуправления в оказании своевременной и полной поддержки ЛПХ граждан можно будет прогнозировать положительные перспективы развития личных подворий.
Статья 8. Учет личных подсобных хозяйств
Комментарий к статье 8
1. Данная статья Закона содержит норму, подтверждающую непредпринимательский характер деятельности граждан, ведущих ЛПХ, что проявляется в отсутствии необходимости государственной регистрации последнего.
Как следует из содержания данной статьи, деятельность граждан по ведению личных подсобных хозяйств должна подвергаться учету, проведение которого на сегодняшний день сталкивается с рядом трудностей. Так, согласно ст. 22 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", срок временного хранения документов Архивного фонда РФ до их поступления в государственные и муниципальные архивы для похозяйственных книг установлен в 75 лет.
Порядок ведения похозяйственных книг долго был не определен, равно как и федеральный орган, обязанный осуществлять их ведение. Указанный пробел в законодательстве были вынуждены восполнять субъекты РФ, устанавливая каждый свои правила ведения похозяйственных книг и их содержание. Например, Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 26 июля 2001 г. N 645 "О заполнении документов похозяйственного учета в Волгоградской области" было определено, что сельские администрации один раз в пять лет должны производить заполнение похозяйственных книг (форма 1) и алфавитных книг хозяйств (форма 3) по состоянию на 1 января. Заполнение похозяйственных книг первоначально было произведено в январе 2002 года путем сплошного обхода домов и опроса населения.
В последующие четыре года сельские администрации проводили сплошную проверку и уточнение записей в ранее заведенных похозяйственных книгах. Проверка и уточнение записей производились по состоянию на 1 января (в январе 2003 - 2006 годов) путем сплошного обхода домов. Список лиц, проживающих на территории сельской администрации в служебных и специализированных жилых помещениях (форма 2С), и список лиц, проживающих на территории сельской администрации 1 год и более (форма 2В), составлялись ежегодно также по состоянию на 1 января.
2. Внесение изменений в декабре 2008 г. в комментируемый Закон утвердило содержание похозяйственных книг (единое для всей территории России) и определило субъекта их ведения. Таковым стали органы местного самоуправления поселений и городских округов. Следовательно, в число функций органов местного самоуправления муниципальных районов деятельность по ведению похозяйственных книг не входит.
Наделение полномочиями по ведению похозяйственных книг органов местного самоуправления было вполне ожидаемо, поскольку на них и до этого был возложен ряд полномочий в рассматриваемой сфере. Так, согласно п. 13 ст. 217 НК РФ, на органы местного самоуправления возложена обязанность по выдаче гражданам документов, подтверждающих факт производства продаваемой продукции (кроликов, нутрий, птицы и т.д.) на земельном участке, предоставленном для ведения ЛПХ (в целях освобождения от налогообложения