"аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики" (беляева о.а.) ("контракт", "волтерс клувер", 2010)

строительства, самостоятельно либо с помощью районного (городского) комитета по земельным ресурсам и землеустройству путем проведения конкурса или аукциона <1>. Земельные участки на территориях городских и сельских поселений, предназначенные под застройку, либо право их аренды подлежали продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах) <2>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 2 Закона РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26. В настоящее время утратил силу.
<2> См.: п. 2 Указа Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5546. В настоящее время утратил силу.
Земельные торги применялись и в процессе приватизации. В частности, собственники приватизированных государственных и муниципальных предприятий для расширения и дополнительного строительства могли приобретать на конкурсной или аукционной основе земельные участки, не обремененные правами пользователей, арендаторов <1>. Таким образом, принципиальных нововведений относительно необходимости проведения земельных торгов действующее законодательство не содержит.
--------------------------------
<1> См. п. 12 Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1427. В настоящее время утратил силу.
1. Аукцион по продаже права аренды земельного участка
без объявления начальной цены по сути не является аукционом
и противоречит нормам земельного законодательства
Дело N А04-4070/07-15/203 Арбитражного суда
Амурской области
24 сентября 2006 г. мэрия г. Тында Амурской области (далее - администрация) провела торги по продаже права на заключение договора аренды земельного участка площадью 4320,75 кв. м для строительства объекта торговли; кадастровый номер - 28:06:011202:0348, расположенного в г. Тында. В отношении данного земельного участка торги проводились семь раз, изначально цена права аренды составляла 7460 тыс. руб. К моменту проведения последних торгов цена составила 1947 тыс. руб. В связи с отсутствием заявок на участие в аукционе соответствующие торги признавались несостоявшимися шесть раз.
В извещении о торгах, назначенных на 24 сентября 2006 г., было сообщено о выставлении права аренды спорного земельного участка на продажу без объявления цены (протокол от 23 августа 2006 г. N 39, постановление мэра г. Тында от 23 августа 2006 г. N 1589). Для участия в аукционе были поданы три заявки: от ООО "Торговый дом "Двенадцать" (далее - общество), ООО "ТД "Столичный", Р.В. Копыловой. По результатам рассмотрения заявок участников победителем аукциона было признано общество, с которым администрация заключила договор купли-продажи права на заключение договора аренды указанного земельного участка. Затем Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Тында (далее - КУМИ, арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды земельного участка для использования под строительство объекта торговли.
Считая, что данными торгами нарушены публичные интересы муниципального образования г. Тында, а сами торги проведены с нарушениями действующего законодательства, исполняющий обязанности прокурора Амурской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Амурской области с исковым заявлением к администрации, обществу и КУМИ. Прокурор требовал признать недействительными торги по продаже права на заключение договоров аренды земельного участка; признать ничтожным договор купли-продажи права на заключение договора аренды земельного участка, заключенный между администрацией и обществом; признать ничтожным договор аренды, заключенный между КУМИ и обществом.
Прокурор также просил суд применить последствия недействительности ничтожной сделки в виде обязания общества возвратить КУМИ указанный земельный участок, а КУМИ - возвратить обществу 500 тыс. руб., оплаченных в качестве цены права на заключение договора аренды земельного участка.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено Министерство имущественных отношений, природных ресурсов и лесного хозяйства Амурской области. В основу исковых требований прокурора было положено нарушение п. 8 Правил организации и проведения земельных торгов, так как открытый аукцион был проведен без объявления начальной цены предмета торгов (права аренды земельного участка).
Решением Арбитражного суда Амурской области от 19 сентября 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2007 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе прокурор просил эти судебные акты отменить как принятые по неполно исследованным обстоятельствам дела, с нарушением норм материального права. Однако Постановлением от 27 марта 2008 г. N Ф03-А04/08-1/791 Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в удовлетворении кассационной жалобы отказал.
Все судебные инстанции пришли к выводу, что доказательств занижения цены реализации права на заключение договора аренды земельного участка за большую сумму нет, поэтому отступления при организации и проведении торгов без объявления цены не могли повлиять и не повлияли на результат этих торгов. Выставление на торги права аренды земельного участка без объявления цены не привело к нарушению прав и законных интересов муниципального образования, в интересах которого прокурор обратился в арбитражный суд.
Комментируемое дело ставит ряд сложных вопросов, связанных не только с процедурой проведения самих земельных торгов, но и в целом с возможными способами распоряжения муниципальными землями.
 1. В законодательстве РФ уже долгое время одновременно используются понятия "право на заключение договора аренды земельного участка" и "право аренды земельного участка". За право на заключение договора аренды победитель земельных торгов осуществляет плату по отдельному договору, в связи с чем появляется необычная правовая конструкция: частноправовые субъекты должны заплатить публичным образованиям определенную сумму за право стать участниками отношений по передачи им собственно права на заключение договора, т.е. отношений, являющихся предварительным юридическим фактом комплексного юридического состава <1>. Несмотря на возникновение договорных отношений, платит за заключение договора только один субъект, публичное образование, в свою очередь, никому ничего не платит.
--------------------------------
<1> См.: Якунин В.Д. Правовые способы разрешения конфликтов публичных и частноправовых субъектов при предоставлении земельных участков на торгах // Публичные и частные интересы в российском законодательстве: Сб. по материалам научно-практической конференции / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юристъ, 2005. С. 119.
В связи с этим исковые требования прокурора были сформулированы верно, так как он просил суд лишить юридической силы (признать недействительными) все элементы данного юридического состава: торги, договор купли-продажи права на заключение договора аренды, а также сам договор аренды земельного участка.
 2. При оспаривании любых торгов и их результатов перед судом всегда стоит вопрос об определении заинтересованности истца. Является ли прокурор лицом, заинтересованным в признании торгов недействительными по смыслу п. 1 ст. 449 ГК РФ? Прокурор может обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства <1>. Перечень исков и заявлений, которые прокурор может предъявить в арбитражный суд, приводится в ч. 1 ст. 52 АПК РФ и расширительному толкованию не подлежит <2>.
--------------------------------
<1> См.: п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
<2> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 10.
В комментируемом деле заинтересованность прокурора обусловлена тем обстоятельством, что им заявлен иск о признании недействительными сделок, совершенных муниципальным образованием, что соответствует процессуальным возможностям прокурора.
Вопрос об участии прокурора в подобных делах вызывает некоторые сложности в связи с тем, что, как уже неоднократно отмечалось ранее, результаты торгов оспариваются по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок. В законодательстве РФ существует формальное деление недействительных сделок на оспоримые и ничтожные по субъектному составу лиц, имеющих право заявлять о недействительности.
 В комментируемом деле спорный аукцион был проведен в нарушение публичных интересов муниципального образования, поэтому суд должен рассматривать заявленные прокурором требования по существу, так как заинтересованность последнего определена законом.
 3. Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ (п. 4 ст. 38 ЗК РФ). Формой проведения торгов по продаже права на заключение договоров аренды земельного участка для строительства объекта торговли в комментируемом деле был выбран открытый аукцион, что не противоречит п. 4 ст. 447 ГК РФ, поскольку форма земельных торгов определяется по усмотрению их организатора (п. 3 ст. 38 ЗК РФ).
В извещении о проведении торгов должны содержаться сведения относительно начальной цены предмета торгов или начального размера арендной платы (подп. "е" п. 8 Правил организации и проведения земельных торгов). Кроме того, в извещении необходимо сообщить о "шаге аукциона" - денежном интервале, на который увеличивается цена предмета торгов на аукционе. "Шаг аукциона" чаще всего устанавливается в процентном соотношении к начальной (стартовой) цене, применительно к земельным торгам он определяется в пределах от 1 до 5% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы за него. Причем установленный организатором торгов "шаг аукциона" должен оставаться неизменным в течение всего аукциона.
Задаток для участия в земельных торгах, который обязаны оплатить все претенденты, также является необходимым условием проведения торгов, а его размер составляет не менее 20% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы (п. 6 Правил организации и проведения земельных торгов). Очевидно, что многие организационные условия проведения торгов поставлены в зависимость именно от начальной цены предмета торгов, их соблюдение является залогом правильного проведения торга.
Надо сказать, что, поскольку земельные торги всегда являются открытыми по составу участников, сообщение полной информации о предмете торгов направлено еще и на обеспечение массовости участия в открытых торгах заинтересованных лиц. Начальная цена - это в своем роде отправная точка для принятия потенциальным претендентом решения об участии или неучастии в соответствующих торгах. Следовательно, отсутствие информации о начальной цене может послужить причиной того, что не все лица, потенциально заинтересованные в приобретении права аренды земельного участка, подадут свои заявки организатору соответствующих торгов. Ведь неясно, с каких условий начнется аукцион и по каким правилам участникам следует повышать текущую цену.
 Извещая о проведении аукциона без объявления начальной цены арендной платы, администрация установила произвольные правила о применении "шага аукциона" и размере задатка, т.е. допустила нарушения п. п. 6, 23 Правил организации и проведения торгов.
 Иными словами, аукцион без объявления начальной цены, в сущности, аукционом не является, так как в ходе подобной процедуры каких-либо формальных правил ее проведения не существует.
 4. В комментируемом деле до начала оспариваемого аукциона администрация объявляла о проведении торгов на конкретный земельный участок семь раз, но торги так и не достигли своей цели, поскольку не было ни одного претендента, желающего подать заявку на участие в них. В конечном счете цена права аренды согласно договору, заключенному обществом и администрацией, оказалась в 15 раз (!) меньше, чем начальная цена права аренды, объявленная на первых торгах.
Конечно, если первоначальные торги не состоялись, могут быть проведены повторные торги. В ГК РФ прямо не предусмотрено право организатора торгов объявить об их повторном проведении, отмечается лишь одно основание, по которому первые торги могут быть объявлены несостоявшимися, - торги с одним участником (п. 5 ст. 447 ГК РФ). Причины объявления первых торгов несостоявшимися и дальнейшая регламентация действий их организатора детализируются в отечественных нормативных актах по-разному.
Что касается земельных торгов, то отсутствие заявок от претендентов, безусловно, является основанием объявить торги несостоявшимися согласно подп. "а" п. 30 Правил организации и проведения земельных торгов. Какие действия должен предпринять после этого организатор торгов? Согласно п. 32 Правил организации и проведения земельных торгов ему предоставляется право (но не возлагается обязанность) объявить о повторном проведении торгов, изменив их условия. Организатор торгов может снизить начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, а также уменьшить "шаг аукциона" не более чем на 15% без проведения повторной оценки.
Здесь необходимо пояснить, что начальная цена предмета земельных торгов не может определяться по усмотрению их организатора, так как в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично муниципальным образованиям, проведение оценки является обязательным (ст. 8 Закона об оценочной деятельности). Кстати сказать, отсутствие отчета независимого оценщика об определении начальной стоимости земельного участки или начального размера арендной платы за него в судебно-арбитражной практике нередко квалифицируется как существенное нарушение правил проведения земельных торгов, которое дает основание признать