"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

потенциально опасного объекта, технических средств оповещения, сетей вещания и линий связи. В приложении к рассматриваемому Постановлению указан перечень эксплуатирующих организаций, создающих в обязательном порядке локальные системы оповещения об аварийных ситуациях.
Все существующие локальные системы оповещения предназначены для доведения информации об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время до руководителей и персонала потенциально опасных объектов, объектовых сил и служб гражданской обороны, руководителей организаций и учреждений, расположенных в зоне действия соответствующей локальной системы оповещения, единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований, на территории которых размещены потенциально опасные объекты, а также населения, проживающего в зоне действия локальной системы оповещения.
Для установления перечня организаций и учреждений, оповещаемых об аварии, устанавливается так называемая  зона действия локальной системы оповещения, которая составляет в районах размещения радиационно опасных объектов 5 км вокруг каждого из объектов, химически опасных объектов - в радиусе до 2,5 км вокруг каждого из объектов, гидротехнических объектов (в нижнем бьефе, в зонах возможного затопления) - на расстоянии до 6 км от каждого объекта.
Создание и функционирование таких локальных систем оповещения возможно и на основании нормативно-правовых актов муниципального уровня. Например, порядок организации таких систем на территории городского округа город Фролово (Волгоградская область) утвержден Постановлением главы городского округа от 6 ноября 2006 г. N 2011.
Статья 11. Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности
Комментарий к статье 11
1. Одним из основных способов обеспечения промышленной безопасности является закрепление на законодательном уровне обязанности эксплуатирующих организаций осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на различных стадиях функционирования опасных производственных объектов. В Методических рекомендациях по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00), утвержденных Приказом Госгортехнадзора России от 26 апреля 2000 г. N 49,  производственный контроль назван одним из важнейших элементов системы управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.
Производственный контроль организуется и осуществляется  субъектами хозяйственной деятельности (организациями), эксплуатирующими опасные производственные объекты, независимо от их организационно-правовой формы.
 Целью производственного контроля является предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий.
Основные задачи производственного контроля видятся в обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, анализе состояния промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз, разработке мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде, обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, координации работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, и обеспечении готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий, своевременном проведении необходимых испытаний и освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонта и проверки контрольных средств измерений, обеспечении соблюдения технологической дисциплины.
Одной из особенностей осуществления производственного контроля при эксплуатации опасных производственных объектов является установленная законодательством  обязанность руководителя эксплуатирующей организации по организации производственного контроля.
В комментируемой статье, а также п. 2.2 Правил промышленной безопасности, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора РФ от 18 октября 2002 N 61-А, конкретизируется указанное положение: к основным элементам производственного контроля при эксплуатации опасных производственных объектов относится обязанность руководителя организации по соблюдению требований промышленной безопасности, наличие и реализация политики организации в области промышленной безопасности, наличие нормативных документов по промышленной безопасности.
Особые  правила по осуществлению производственного контроля действуют в отношении объектов по хранению и уничтожению химического оружия: на руководителей этих объектов возлагается ответственность за выполнение общих требований по обеспечению безопасности граждан, защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия (ст. ст. 14, 15 Федерального закона "Об уничтожении химического оружия").
Осуществление любого вида контроля предполагает наличие  санкций за нарушение установленных требований. Проблема производственного контроля состоит в том, что при его осуществлении одной из наиболее действенных мер является применение норм дисциплинарной ответственности к нарушителям. При этом как в трудовом законодательстве, так и на локальном уровне самих эксплуатирующих организаций нередко отсутствуют какие-либо положения о привлечении к ответственности за дисциплинарные экологические проступки. Данный вопрос можно решить на внутриорганизационном уровне путем закрепления в локальных нормативных актах организации, например в Коллективном договоре, перечня дисциплинарных экологических правонарушений и дисциплинарных взысканий за их совершение. Другой выход из положения видит Г.П. Серов, который считает необходимым установление административной ответственности на законодательном уровне за неисполнение должностными лицами юридических лиц - эксплуатантов опасных производственных объектов законодательных требований по организации и проведению производственного контроля <3>.
--------------------------------
<3> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в Российской Федерации: Диссертация д.ю.н. М., 1999. С. 235.
Организация производственного контроля осуществляется следующим образом. Каждая эксплуатирующая организация в соответствии с Правилами организации производственного контроля разрабатывает положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов.
Положение о производственном контроле (далее - Положение)  утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Ростехнадзора. Эксплуатирующие организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции в области промышленной безопасности, должны согласовывать свое Положение о производственном контроле также и с этими федеральными органами исполнительной власти.
В Положении организацией должны быть отражены все  аспекты осуществления и организации производственного контроля с учетом технологической и технической специфики опасных производственных объектов, а также особенностей организации и выполнения эксплуатационных работ. Во всяком случае, в Положении указывается должность работника, ответственного за осуществление производственного контроля, если численность занятых на опасных производственных объектах работников не превышает 500 чел., его права и обязанности. Если число работающих на предприятии превышает указанную цифру, эксплуатирующей организацией должна быть создана специальная служба производственного контроля. Структура данной службы, а также полномочия должностных лиц службы должны быть приведены в Положении.
Рассматриваемое Положение должно содержать  информацию о порядке планирования и проведения проверок соблюдения требований промышленной безопасности, а также о подготовке и регистрации отчетов о результатах таких проверок, порядке обмена информацией о состоянии промышленной безопасности между структурными подразделениями эксплуатирующей организации, о порядке сбора и анализа информации о состоянии промышленной безопасности структурными подразделениями эксплуатирующей организации, порядке разработки, принятия и реализации решений (в том числе оперативных) по обеспечению промышленной безопасности с учетом результатов производственного контроля, а также порядке разработки планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.
Определенная роль в Положении отводится  информации об организации расследования и учета несчастных случаев, аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, решается вопрос о порядке учета результатов производственного контроля при решении вопросов материального и морального стимулирования работников эксплуатирующей организации, обеспечивающих промышленную безопасность опасных производственных объектов.
Положение об организации производственного контроля должно определять порядок принятия и реализации решений о проведении экспертизы промышленной безопасности, порядок подготовки и аттестации работников службы производственного контроля по вопросам промышленной безопасности и порядок информирования органов Ростехнадзора об организации производственного контроля, его результатах и состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Служба производственного контроля в структуре эксплуатирующей организации, как правило,  подчинена первому или техническому руководителю этой организации, осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими подразделениями эксплуатирующей организации, а также с территориальным органом Госгортехнадзора России. Рассматриваемая служба комплектуется квалифицированными специалистами, как правило, по профилю опасных производственных объектов, эксплуатируемых в организации, технологами, механиками, электриками, метрологами и т.д.
 На службу производственного контроля возлагаются различные функции, в том числе:
- обеспечение учета и анализа технических и организационных причин этих происшествий;
- контроль за реализацией мероприятий, предложенных комиссиями по расследованию причин аварий и несчастных случаев на опасных производственных объектах;
- проведение расследований, обеспечение учета и анализа причин инцидентов на опасных производственных объектах в соответствии с требованиями Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Порядка проведения технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Приказом Минприроды России от 30 июня 2009 г. N 191;
- оценка эффективности осуществляемых в эксплуатирующей организации мероприятий, направленных на обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Все элементы и аспекты обеспечения промышленной безопасности в эксплуатирующей организации должны быть предметом постоянных и регулярных  проверок, выполняемых службой производственного контроля. Указанные проверки должны планироваться, т.е. эксплуатирующей организацией ежегодно (или с иной периодичностью) составляются графики проведения проверок соблюдения требований промышленной безопасности с учетом важности проверяемой деятельности для обеспечения промышленной безопасности. Кроме планов (графиков) проведения проверок, эксплуатирующей организацией разрабатывается план проведения конкретной проверки.
Результаты проведенной проверки соблюдения требований промышленной безопасности, заключение и рекомендации службы производственного контроля должны  представляться в виде отчета на рассмотрение руководству эксплуатирующей организации, который должен включать выводы об эффективности деятельности эксплуатирующей организации в целом или ее отдельных структурных подразделений (служб), конкретные примеры неэффективности организации и деятельности отдельных структурных подразделений, возможные причины такой неэффективной организации и деятельности, предложения по проведению необходимых корректирующих и предупреждающих мероприятий и работ. Данные отчеты подлежат регистрации службой производственного контроля и доводятся до сведения руководителей и персонала, ответственных за проверенный участок работы.
В соответствии с Правилами организации и осуществления производственного контроля, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263, эксплуатирующие организации представляют в территориальные органы Ростехнадзора информацию об организации производственного контроля. Такая информации должна содержать сведения, перечисленные в п. 15 Правил организации производственного контроля. Информация, поступающая в территориальный орган Ростехнадзора, систематически анализируется и обобщается с целью оценки эффективности организации и осуществления производственного контроля.
Невыполнение эксплуатирующей организацией обязанности по осуществлению производственного контроля является основанием для привлечения к административной ответственности.
 Например, решением Арбитражного суда Курской области по делу N А35-2215/08-С26 по заявлению Управления Ростехнадзора по Курской области было привлечено к административной ответственности ООО "Техмашстрой", т.к. на предприятии не организован и не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на взрывоопасном производственном объекте, что является нарушением ст. ст. 9, 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; пп. "д" п. 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18 (к настоящему моменту утратило силу). По мнению суда, деяние ответчика надлежит квалифицировать как административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ как осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
Как видно из представленного примера, нарушение требований по организации и осуществлению производственного контроля на опасных производственных объектах является и  нарушением лицензионных требований и условий: Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору была произведена проверка эксплуатирующей организации по соблюдению