"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (Постановление Госгортехнадзора России от 10 июля 2001 г. N 30), в которых определяются основные этапы анализа риска:
- планирование и организация работ;
- идентификация опасностей;
- оценка риска;
- разработка рекомендаций по уменьшению риска.
На первом этапе  "Планирование и организация работ" следует: определить анализируемый опасный производственный объект и дать его общее описание, описать причины и проблемы, которые вызвали необходимость проведения анализа риска, подобрать группу исполнителей для проведения анализа риска, определить и описать источники информации об опасном производственном объекте, указать ограничения исходных данных, финансовых ресурсов и другие обстоятельства, определяющие глубину, полноту и детальность проводимого анализа риска, четко определить цели и задачи проводимого анализа риска, обосновать используемые методы анализа риска, определить критерии приемлемого риска.
Для обеспечения качества анализа риска следует использовать знание закономерностей возникновения и развития аварий на опасных производственных объектах. Если существуют результаты анализа риска для подобного опасного производственного объекта или аналогичных технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, то их можно применять в качестве исходной информации. Однако при этом следует показать, что объекты и процессы подобны, а имеющиеся отличия не будут вносить значительных изменений в результаты анализа.
Цели и задачи анализа риска могут различаться и конкретизироваться на разных этапах жизненного цикла опасного производственного объекта.
Например, на этапе  размещения (обоснования инвестиций или проведения предпроектных работ) или  проектирования опасного производственного объекта целью анализа риска, как правило, является: выявление опасностей и априорная количественная оценка риска с учетом воздействия поражающих факторов аварии на персонал, население, имущество и окружающую природную среду, обеспечение учета результатов при анализе приемлемости предложенных решений и выборе оптимальных вариантов размещения опасного производственного объекта, применяемых технических устройств, зданий и сооружений опасного производственного объекта с учетом особенностей окружающей местности, расположения иных объектов и экономической эффективности, обеспечение информацией для разработки инструкций, технологического регламента и планов ликвидации (локализации) аварийных ситуаций на опасном производственном объекте, оценка альтернативных предложений по размещению опасного производственного объекта или техническим решениям.
На этапе  ввода в эксплуатацию (вывода из эксплуатации) опасного производственного объекта целью анализа риска может быть: выявление опасностей и оценка последствий аварий, уточнение оценок риска, полученных на предыдущих этапах функционирования опасного производственного объекта, проверка соответствия условий эксплуатации требованиям промышленной безопасности, разработка и уточнение инструкций по вводу в эксплуатацию (выводу из эксплуатации).
На этапе  эксплуатации или  реконструкции опасного производственного объекта целью анализа риска может быть: проверка соответствия условий эксплуатации требованиям промышленной безопасности, уточнение информации об основных опасностях и рисках (в том числе при декларировании промышленной безопасности), разработка рекомендаций по организации деятельности надзорных органов, совершенствование инструкций по эксплуатации и техническому обслуживанию, планов ликвидации (локализации) аварийных ситуаций на опасном производственном объекте, оценка эффекта изменения в организационных структурах, приемах практической работы и технического обслуживания в отношении совершенствования системы управления промышленной безопасностью.
Важной задачей на настоящем этапе является установление критериев приемлемого риска аварии. При этом под  приемлемым риском понимается риск, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических соображений. Риск эксплуатации объекта является приемлемым, если ради выгоды, получаемой от эксплуатации объекта, общество готово пойти на этот риск.
Основным требованием к выбору или определению критерия приемлемого риска является его  обоснованность и определенность. При этом критерии приемлемого риска могут задаваться нормативной документацией, определяться на этапе планирования анализа риска и/или в процессе получения результатов анализа. Критерии приемлемого риска следует определять исходя из совокупности условий, включающих определенные требования безопасности и количественные показатели опасности. Условие приемлемости риска может выражаться в виде условий выполнения определенных требований безопасности, в том числе количественных критериев.
 Основой для определения критериев приемлемого риска являются:
- нормы и правила промышленной безопасности или иные документы по безопасности в анализируемой области;
- сведения о произошедших авариях, инцидентах и их последствиях;
- опыт практической деятельности;
- социально-экономическая выгода от эксплуатации опасного производственного объекта.
Вторым этапом анализа риска опасного производственного объекта является  идентификация опасностей. Основными задачами данного этапа являются выявление и четкое описание всех источников опасностей и путей (сценариев) их реализации.
При идентификации следует определить, какие элементы, технические устройства, технологические блоки или процессы в технологической системе требуют более серьезного анализа и какие представляют меньший интерес с точки зрения безопасности. Результатом идентификации опасностей являются: перечень нежелательных событий, описание источников опасности, факторов риска, условий возникновения и развития нежелательных событий (например, сценариев возможных аварий), предварительные оценки опасности и риска.
Идентификация опасностей завершается также выбором дальнейшего направления деятельности. В качестве вариантов дальнейших действий может быть: решение прекратить дальнейший анализ ввиду незначительности опасностей или достаточности полученных предварительных оценок, решение о проведении более детального анализа опасностей и оценки риска, выработка предварительных рекомендаций по уменьшению опасностей.
Третий этап анализа риска опасного производственного объекта представляет собой непосредственно  оценку риска. Основные задачи этапа оценки риска связаны с определением частот возникновения инициирующих и всех нежелательных событий, оценкой последствий возникновения нежелательных событий, обобщением оценок риска.
Для определения частоты нежелательных событий рекомендуется использовать статистические данные по аварийности и надежности технологической системы, соответствующие специфике опасного производственного объекта или виду деятельности, экспертные оценки путем учета мнения специалистов в данной области.
 Оценка последствий включает анализ возможных воздействий на людей, имущество и окружающую природную среду. Для оценки последствий необходимо оценить физические эффекты нежелательных событий (отказы, разрушение технических устройств, зданий, сооружений, пожары, взрывы, выбросы токсичных веществ и т.д.), уточнить объекты, которые могут быть подвергнуты опасности. При анализе последствий аварий необходимо использовать модели аварийных процессов и критерии поражения, разрушения изучаемых объектов воздействия, учитывать ограничения применяемых моделей. Следует также учитывать и, по возможности, выявить связь масштабов последствий с частотой их возникновения.
Обобщенная оценка риска аварий должна отражать состояние промышленной безопасности с учетом показателей риска от всех нежелательных событий, которые могут произойти на опасном производственном объекте.
Последний этап анализа риска опасного производственного объекта называется  "Разработка рекомендаций по уменьшению риска".
В рекомендациях представляются обоснованные меры по уменьшению риска, основанные на результатах оценок риска. Меры по уменьшению риска могут иметь технический и (или) организационный характер.
На стадии эксплуатации опасного производственного объекта организационные меры могут  компенсировать ограниченные возможности для принятия крупных технических мер по уменьшению риска.
При разработке мер по уменьшению риска необходимо учитывать, что вследствие возможной ограниченности ресурсов в первую очередь должны разрабатываться простейшие и связанные с наименьшими затратами рекомендации, а также меры на перспективу.
В большинстве случаев первоочередными мерами обеспечения безопасности, как правило, являются меры предупреждения аварии.  Выбор планируемых для внедрения мер безопасности имеет следующие приоритеты:
1) меры уменьшения вероятности возникновения аварийной ситуации, включающие:
- меры уменьшения вероятности возникновения инцидента;
- меры уменьшения вероятности перерастания инцидента в аварийную ситуацию;
2) меры уменьшения тяжести последствий аварии, которые, в свою очередь, имеют следующие приоритеты:
- меры, предусматриваемые при проектировании опасного объекта (например, выбор несущих конструкций, запорной арматуры);
- меры, относящиеся к системам противоаварийной защиты и контроля (например, применение газоанализаторов);
- меры, касающиеся готовности эксплуатирующей организации к локализации и ликвидации последствий аварий.
При разработке декларации для действующего объекта в состав сведений по обеспечению требований промышленной безопасности следует включать информацию как о выполняемых, так и о планируемых мерах. Если декларация разрабатывается для проектируемого объекта, в составе проектной документации представляются сведения о планируемых мерах.
В соответствии с Приказом Ростехнадзора от 29 ноября 2005 г. N 893, утверждающим Порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений,  декларация должна включать следующие структурные элементы:
- титульный лист;
- данные об организации - разработчике декларации;
- оглавление;
- раздел 1 "Общие сведения";
- раздел 2 "Результаты анализа безопасности";
- раздел 3 "Обеспечение требований промышленной безопасности";
- раздел 4 "Выводы";
- раздел 5 "Ситуационные планы";
- обязательные приложения к декларации:
- приложение N 1 "Расчетно-пояснительная записка";
- приложение N 2 "Информационный лист".
Перечень сведений, включаемых в вышеуказанные структурные элементы, указан в разделе 3 Порядка оформления деклараций промышленной безопасности.
 Декларация представляется на экспертизу промышленной безопасности в экспертную организацию. Затем, уже с заключением экспертизы, она направляется на рассмотрение в управление центрального аппарата Ростехнадзора, осуществляющее контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности на декларируемом опасном производственном объекте.
Представление копии декларации, информационного листа и заключения экспертизы в заинтересованные органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и гражданам осуществляется в соответствии с Правилами представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. N 526).
Статья 15. Обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта
Комментарий к статье 15
1. Комментируемая статья содержит обязанность эксплуатирующих опасные производственные объекты организаций  застраховать свою ответственность, минимальный размер которой будет варьироваться в размере от 100 тысяч до 7 млн. руб.
Вопрос об отнесении страхования ответственности юридическими лицами к видам обязательного страхования является в настоящее время дискуссионным. Основная проблема заключается в том, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят закон об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Между тем на основании ст. 3 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" установлено, что условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретном виде обязательного страхования, при этом закон о конкретном виде обязательного страхования должен содержать положения, определяющие: субъекты страхования; объекты, подлежащие страхованию; перечень страховых случаев; минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения; размер, структуру или порядок определения страхового тарифа; срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов); срок действия договора страхования; порядок определения размера страховой выплаты; контроль за осуществлением страхования; последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования.
Судебная практика последних лет все же признает данный вид страхования обязательным.
 Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2005 г. N А33-13049/04-С6-Ф02-572/05-С1, оставлено в силе постановление апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" о признании недействительным предписания Управления Енисейского округа по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, на приостановку работы Лесосибирского участка спецгрузов Дудинского морского порта Заполярного филиала ОАО "Норильский никель" в части требования о проведении обязательного страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. По мнению суда, в таких случаях необходимо основываться на положениях Гражданского кодекса РФ, устанавливающих общие положения об обязательном страховании. Статьей 936 Кодекса в качестве обязательных элементов обязательного страхования определены объекты, риски, по которым проводится страхование, и минимальные размеры страховых сумм.
Пунктом первым комментируемой статьи устанавливаются требования об обязательном страховании ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Пунктом вторым данной статьи установлен минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.
Таким образом, ст. 15 комментируемого Закона  определены все три элемента обязательного