"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 1 сентября 2008 г. N Ф03-А59/2008-2/3529 была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности. Основным доводом заявителя являлось то, что при рассмотрении материалов административного дела были допущены процессуальные нарушения, в частности, вынесение постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП неуполномоченным лицом - старшим государственным инспектором. Судом установлено и из материалов дела следует, что Реестром, утвержденным Указом Президента РФ от 31.12.2005 N 1574, к регламенту должностей гражданского служащего управления Ростехнадзора отнесена должность старшего государственного инспектора отдела по надзору за работой на континентальном шельфе и нефтегазовом комплексе, которому предоставлено право рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания. Следовательно, нарушений процедуры привлечения общества к административной ответственности административным органом судом не установлено.
Статья 16.1. Государственный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов
Комментарий к статье 16.1
1. Как следует из положений комментируемой статьи, государственный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, основополагающим нормативно-правовым актом которого является  Градостроительный кодекс РФ.
Анализ двух статей ГрК РФ: ст. 53 "Государственный строительный контроль" и ст. 54 ГрК РФ "Государственный строительный надзор" показывает, что законодатель не признает эти понятия равнозначными, и проводит различия контроля и надзора по субъекту, порядку проведения и иным параметрам.
Так,  строительный контроль осуществляется самим застройщиком (заказчиком) и подрядчиком, в то время как  государственный строительный надзор - государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ. Предметом строительного контроля является проверка соответствия качества работ, выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, четырем базовым параметрам: положениям проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
Сфера действия (объект) государственного строительного надзора в ч. 1 сформулирована методом исключения и распространяется только на случаи строительства или реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренные ст. 49 ГрК РФ. Следовательно, ни федеральный, ни региональный государственный строительный надзор не проводится в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, а также иных объектов, указанных ч. 2 ст. 49 ГрК РФ, а также объектов капитального строительства, проектная документация которых является типовой проектной документацией или ее модификацией (см. Положение о критериях отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, утвержденное Приказом Министерства регионального развития РФ от 9 июля 2007 г. N 62).
2. Поскольку государственный строительный надзор осуществляется на федеральном и региональном уровне, субъекты его проведения и сфера действия данного надзора, упомянутые в комментируемой статье, конкретизируются  нормативно-правовыми актами соответствующего уровня.
Применительно к федеральному уровню данные вопросы урегулированы Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации". Согласно данному правовому акту, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, являются  Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством РФ, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, а также  Министерство обороны РФ - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ.
На уровне субъекта РФ государственный строительный надзор осуществляется  органами исполнительной власти субъектов РФ, наименование и сфера действия которых определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ. Из положений ст. 54 ГрК РФ четко вытекает верхняя и нижняя граница таких полномочий: это не могут быть федеральные объекты, к которым относятся и опасные производственные, уникальные, особо ценные объекты и т.д.).
3.  Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (подрядчиком), нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.
В  предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.
Государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с ч. 5 ст. 52 ГрК РФ  извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Порядок их проведения указан во Временных рекомендациях по проведению проверок соответствия выполняемых работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а также по выдаче заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (приложение к письму Ростехнадзора от 3 ноября 2006 г. N КЧ-48/1054).
 Проверке подлежит соблюдение:
-  при строительстве - требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;
-  при реконструкции - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;
-  при капитальном ремонте - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.
 Должностные лица органов государственного строительного надзора при проведении проверок осуществляют следующие полномочия:
- беспрепятственно посещают объекты капитального строительства во время исполнения служебных обязанностей;
- требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;
- требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;
- составляют по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;
- вносят записи о результатах проведенных проверок в общий и (или) специальный журналы;
- составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
- осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.
Статья 17. Ответственность за нарушение законодательства в области промышленной безопасности
Комментарий к статье 17
1. В теории права юридическая ответственность понимается в двух аспектах: во-первых, как принцип права, а во-вторых, как правоотношение. В последнем случае она представляет собой возникшее из правонарушений правовое отношение между субъектами права, например между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права. Посредством применения юридической ответственности реализуется государственное принуждение к исполнению требований законодательства.
В юридической науке традиционно выделяют четыре вида юридической ответственности:
- гражданско-правовая ответственность;
- административно-правовая ответственность;
- уголовно-правовая ответственность;
- дисциплинарная ответственность.
В сфере обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, при нарушении законодательных предписаний эксплуатирующие организации, должностные лица и работники предприятий могут привлекаться ко всем вышеперечисленным видам юридической ответственности, за той лишь оговоркой, что  субъектами гражданско-правовой ответственности могут быть лишь эксплуатирующие опасные производственные объекты организации, к административной ответственности могут привлекаться как должностные лица, так и организации, а субъектами дисциплинарной и уголовной ответственности могут быть лишь физические лица.
2.  Гражданско-правовая ответственность. Эксплуатирующая опасный производственный объект организация осуществляет деятельность, способную причинить вред окружающей среде, жизни и здоровью человека, а также имуществу, следовательно, данная деятельность несет в себе потенциальную опасность. При этом вред, причиненный опасным производственным объектом, должен быть возмещен, т.е. юридическое лицо, эксплуатирующее такой объект, подлежит привлечению к гражданско-правовой ответственности. В некоторых случаях наступление такой ответственности возможно и без наличия вины. Безвиновной является ответственность юридического лица в случае причинения вреда источником повышенной опасности.
Статья 1079 ГК РФ содержит открытый перечень видов деятельности, связанной с повышенной опасностью для окружающих, к которой относятся и экологически опасные виды деятельности, например использование атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и др.
Под особо опасной деятельностью, представляющей повышенную опасность для окружающих с позиции эксплуатации опасных производственных объектов, можно понимать целенаправленное (активное) использование предметов повышенной опасности, а также обычное (пассивное) их хранение, когда вредоносные, опасные свойства предметов могут проявляться произвольно. Таким образом,  во-первых, данная деятельность должна быть связана с опасными производственными объектами,  во-вторых, это должна быть сфера человеческой деятельности,  в-третьих, данная деятельность должна быть правомерна, то есть не запрещена законом и, как правило, носить лицензионно-разрешительный характер.  В-четвертых, это деятельность не любая, а определенного рода, установленная законом и подтвержденная устойчивой судебной практикой. Учитывая, что законодатель не дал исчерпывающего перечня видов деятельности, поскольку с развитием научно-технического прогресса этого сделать практически невозможно, этот признак имеет факультативный характер. И последний,  пятый признак - наличие обязательного страхования ответственности при осуществлении такой деятельности. Тем самым государство признает необходимость того или иного рода деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих, и в императивном порядке принимает превентивные меры относительно возможных негативных последствий. Этот признак также носит факультативный характер. Однако тенденция принимаемых законов ведет к тому, что этот признак может стать необходимым.
К  признакам опасных производственных объектов, являющихся источниками повышенной опасности для окружающих, можно отнести:
1)  вредоносность для человека и окружающей среды как качественная характеристика опасных производственных объектов. Структуру данного признака можно представить в виде следующих составляющих:
а)  вредоносность внутри предприятия - опасного производственного объекта, которая выражается в наличии угрозы причинения вреда работникам