"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

предприятия. Следовательно, существует необходимость в принятии нормативно-правовых актов, в том числе нормативно-технического характера, регламентирующих применение средств индивидуальной защиты, правила работы с механизмами, приборами и оборудованием, нормирование негативного воздействия на территории рабочей и промышленной зоны, а также законов и иных нормативных актов (включая документы локального характера), устанавливающих повышенные требования по охране труда и мер социальной защиты работников;
б)  высокий риск негативного воздействия за пределами особо опасного производственного объекта, при котором необходимо установление правовых предписаний, направленных на соблюдение эксплуатирующими организациями гигиенических и экологических нормативов воздействия на окружающую среду, платности такого воздействия. Такие нормативно-правовые акты содержат обязанности по ограничению хозяйственной деятельности в пределах санитарно-защитной зоны (СЗЗ), установлению вокруг некоторых разновидностей особо опасных объектов зоны защитных мероприятий (ЗЗМ) и обязанности эксплуатирующей организации по финансированию и организации социальных и иных мер по защите населения, проживающего в пределах ЗЗМ.
3.  Невозможность осуществления полного контроля над опасными производственными объектами при определенных количественных параметрах. Объекты материального мира, которые по своим свойствам несут вредоносную энергию, а ее количественные параметры находятся на уровне, подконтрольном человеку, не могут являться элементом источника повышенной опасности, поскольку в данном случае пришлось бы признать в качестве таковых практически все потенциально опасные объекты <4>.
--------------------------------
<4> http://com.lawmix.ru/index.php?id=4455
На практике всегда возникал вопрос о границе, отделяющей повышенную опасность от обычной. Со вступлением в силу комментируемого Закона эта проблема частично была решена. Так, в приложении N 1 к комментируемому Закону перечислены категории опасных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, а именно: газы, окисляющие вещества, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества, представляющие опасность для окружающей среды; установлен критерий их вредоносности.
Например, к высокотоксичным относятся вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели при введении в желудок не более 15 мл на 1 кг, при внесении на кожу не более 50 мл на 1 кг и смертельной концентрации в воздухе не более 0,5 мл на 1 литр. К закону прилагаются две таблицы с наименованиями опасных веществ и их видов, предельное количество которых на опасном производственном объекте является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности (например, для высокотоксичных веществ допустимое предельное количество составляет 20 тонн).
Исходя из смысла указанных законодательных положений, к источникам повышенной опасности относятся не все опасные объекты, а только те, которые перечислены в приложении к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Таким образом, под  источником повышенной экологической опасности необходимо понимать опасный производственный объект, на котором осуществляется правомерная деятельность, как правило застрахованная, связанная с владением и пользованием вредоносными предметами, количественный параметр которых на соответствующих уровнях исключает возможность полного контроля со стороны человека, вследствие чего потенциально создается повышенная опасность для компонентов окружающей среды, жизни и здоровья человека <5>.
--------------------------------
<5> http://com.lawmix.ru/index.php?id=4455
Ответственность по ст. 1079 ГК РФ относят к особой или к специальной в силу происхождения вреда, который обусловлен воздействием источника повышенной опасности. Особая природа вреда объективно требует применения специального состава, а также особого субъектного состава в обязательстве. В качестве обязанного лица по общему правилу выступает лицо, владеющее источником повышенной опасности на любом законном основании, - собственник, унитарное предприятие или учреждение, арендатор, доверительный управляющий, а также лицо, уполномоченное доверенностью, распоряжением в форме индивидуального административного акта на владение источником повышенной опасности <6>.
--------------------------------
<6> Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 2. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2006.
Для подтверждения приведенных выше положений материалами сложившейся судебной практики приведем примеры применения судами ст. 1079 ГК РФ при вынесении судебных решений о привлечении к гражданско-правовой ответственности юридических лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты.
 Например, Постановление ФАС Уральского округа от 11 мая 2004 г. N Ф09-1287/04ГК об оставлении без изменения принятого апелляционной инстанцией решения о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду в результате пожаров, произошедших в Октябрьском лесхозе в результате аварий на магистральном нефтепроводе "Уренгой-Новопсков" ОАО "Пермтрансгаз". Как следует из материалов дела, истец - Октябрьский лесхоз обратился в Арбитражный суд с иском о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду источником повышенной опасности. Выводы суда об удовлетворении исковых требований основаны на ст. 1079 ГК РФ, ст. 11 Лесного кодекса РФ, положениях Федеральных законов "Об охране окружающей среды" и "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Наряду с компенсаторно-восстановительной и стимулирующей функциями, присущими гражданско-правовой ответственности эксплуатирующих организаций, важная роль отводится превентивной функции, что обусловлено повышенной опасностью осуществляемых данными организациями особо опасных видов деятельности.
На законодательном уровне предупредительная (или превентивная) функция выражается в установлении возможности предъявления иска о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем (ст. 1065 ГК РФ).
Природа мер, предусмотренных ч. 1 и ч. 2 ст. 1065 ГК РФ и на первый взгляд сходных, является различной. Меры в виде приостановления и прекращения деятельности, причиняющей вред или угрожающей новым вредом, следовало бы отнести к мерам ответственности, а меры по запрещению деятельности, которая может создать опасность причинения вреда, - к мерам защиты права, которое еще не нарушено, но может быть нарушено осуществлением такой деятельности.
Гражданско-правовое запрещение деятельности, создающей опасность причинения вреда, отличается от административного пути правовой борьбы за свои права. Яркими и характерными чертами, выделяющими этот способ защиты, являются его направленность на ограждение прав гражданина от посягательств в будущем и относительная свобода запрета, что не обязательно должно быть связанно с нормативным запретом <7>.
--------------------------------
<7> http://www.proza.ru/addrec.html?2007/04/27-73
Статья 1065 ГК РФ, по нашему мнению, является важным инструментом гражданско-правовой борьбы за соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение экологической и производственной безопасности. Данное утверждение основано на том, что ст. 1065 ГК РФ не ограничивается исключительно регламентацией запрещения деятельности, которая причиняет имущественный вред, следовательно, необходимость доказывания размера и денежной стоимости предполагаемого в будущем вреда отсутствует.
С другой стороны, при рассмотрении положений ст. 1065 ГК необходимо отметить определенные проблемы правоприменения: эксплуатирующим организациям нечасто запрещают заниматься особо опасными видами деятельности по судебному решению.
Основная трудность состоит в том, что владельцы источников повышенной опасности осуществляют свою деятельность на основе общего разрешения закона заниматься ею.
Можно ли, руководствуясь ст. 1065 ГК РФ, запретить, например, деятельность по эксплуатации опасного производственного объекта? Такая деятельность, хотя и разрешена законом и на ее осуществление выдана лицензия, по самой своей сути изначально создает опасность причинения вреда в будущем. Очевидно, на поставленный вопрос должен быть получен отрицательный ответ, но лишь в том случае, если все лицензионные требования соблюдаются эксплуатирующей организацией и при эксплуатации не превышаются предельно допустимые антропогенные нагрузки на человека и окружающую среду.
В случае эксплуатации экологически особо опасного объекта с нарушением условий выданных эксплуатирующей организации разрешений, лицензий, в том числе превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, нарушением размещения опасных отходов, несоблюдением требований промышленной безопасности, риск причинения вреда в будущем возрастает: угроза из потенциальной превращается в реальную. Именно в данном случае, исходя из положений действующего гражданского и экологического законодательства, может быть применена ст. 1065 ГК РФ о запрещении причинения вреда в будущем.
2.  Административно-правовая ответственность. Несоблюдение требований в области промышленной безопасности может являться основанием привлечения к административно-правовой ответственности.
В отличие от преступлений в сфере промышленной безопасности, административные проступки характеризуются формальным составом, т.е. в качестве обязательного признака правонарушения не требуются доказательства причинения вреда. Например, ст. 9.1 КоАП РФ содержит несколько формальных составов административных правонарушений, для квалификации которых достаточно лишь установления факта нарушения законодательных требований.
Первый вид административного правонарушения в соответствии со ст. 9.1 КоАП состоит в нарушении должностными лицами, юридическими лицами и гражданами требований промышленной безопасности. Вторая разновидность правонарушений - нарушение условий лицензий на осуществление деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. В-третьих, предусматривается ответственность за нарушение требований промышленной безопасности к получению, использованию, переработке, хранению, транспортировке, уничтожению и учету взрывчатых веществ на опасных производственных объектах. В-четвертых, административная ответственность устанавливается за грубое нарушение условий, предусмотренных лицензией на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Общим критерием, объединяющим правонарушения, указанные в ч. 1 ст. 9.1, является их предмет - опасные производственные объекты.
Характеризуя объективную сторону административных правонарушений в сфере промышленной безопасности, необходимо отметить, что совершение рассматриваемых проступков возможно как путем действия, так и путем бездействия, при этом наступление вредных последствий не является обязательным при квалификации деяния как правонарушения.
Объективная сторона правонарушений, предусмотренных п. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность, а также лицензионных требований и условий на осуществление видов деятельности, связанной с эксплуатацией опасных производственных объектов. В случае если нарушение требований промышленной безопасности повлекло последствия, выразившиеся в причинении вреда жизни и здоровью людей, такое деяние должно быть квалифицировано как преступление, например, по ст. 216 УК РФ.
Предметом правонарушения, указанного в ч. 2 ст. 9.1 КоАП РФ, являются взрывчатые вещества, кроме того, предметом правонарушения могут быть и боеприпасы. Данные вещества должны обладать следующими свойствами: при определенных видах внешнего воздействия они должны быть способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение или взрыв с выделением тепла и образованием газов. При этом под боевыми припасами следует понимать предметы вооружения и метаемое снаряжение, предназначенные для поражения цели и содержащие разрывной, метательный или вышибной заряды либо их сочетание. К ним, в частности, относятся артиллерийские снаряды и мины, военно-инженерные подрывные заряды, ручные и реактивные противотанковые гранаты и т.п., а также все виды патронов заводского и самодельного изготовления к различному стрелковому огнестрельному оружию независимо от калибра, за исключением патронов к длинноствольному гладкоствольному охотничьему оружию и патронов, не имеющих поражающего элемента (снаряда - пули, картечи, дроби и т.п.) и не предназначенных для поражения цели. Под взрывчатыми веществами понимаются химические соединения или механические смеси веществ, способные к быстрому самораспространяющемуся химическому превращению - взрыву (тротил, аммониты, пластиты, эластиты, порох, твердое ракетное топливо и т.п.).
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 9.1 КоАП, характеризуется деянием, повлекшим нарушение требований промышленной безопасности при получении, использовании, переработке, хранении, транспортировке, уничтожении и учета взрывчатых веществ. Нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах или во взрывоопасных цехах, если это могло повлечь смерть человека или иные тяжкие последствия, содержит признаки преступления (ст. 217 УК).
С объективной стороны проступок, предусмотренный ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ, характеризуется действием или бездействием, заключающимся в грубом нарушении условий, предусмотренных лицензией на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. При этом содержание понятия грубого нарушения лицензионных требований и условий в отношении каждого лицензируемого вида деятельности свое, устанавливаемое Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
С субъективной стороны ст. 9.1 КоАП РФ не содержит требований к формам вины: все виды правонарушений, предусмотренные данной статьей, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
Субъектом правонарушений могут быть юридические лица или граждане, чья деятельность связана с эксплуатацией опасных производственных объектов.
В отношении правонарушителей, привлекаемых к административной ответственности по ст. 9.1 КоАП РФ, по решению суда может применяться мера наказания, заключающаяся в административном приостановлении деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ) на общий срок до 90 суток.
Судья может приостановить деятельность организации