"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

хозяйственной деятельности.
Основная задача законодательных природоохранных требований - предотвратить (уменьшить) экологическую опасность, порождаемую деятельностью человека. Такие требования подразделяются на общие и специальные.
 Общие требования применяются ко всем видам потенциально опасной для окружающей среды деятельности. Так, ст. 36 Закона об охране окружающей среды устанавливаются требования по охране окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов.
В отношении видов деятельности, представляющих  реальную угрозу окружающей среде, жизни и здоровью человека, в том числе связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов, в экологическом законодательстве закреплены  повышенные (специальные) природоохранные требования. По сравнению с общими требованиями, они представляют собой более жесткие предписания. Повышенные природоохранные требования связаны с проектированием, строительством, реконструкцией, консервацией и ликвидацией особо опасных объектов. Например, Закон об охране окружающей среды распространяет подобные требования на различные стадии хозяйственной деятельности объектов энергетики (ст. 40), нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46).
Требования промышленной безопасности, закрепленные в комментируемой статье, подразумевают проведение экспертизы промышленной безопасности проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта как обязательного условия при принятии решения о начале такой деятельности.
Экспертиза промышленной безопасности  проводится в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Госгортехнадзора от 6 ноября 1998 г. N 64. Данный документ определяет  экспертизу промышленной безопасности как оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, результатом которой является заключение (подробно об этом см. комментарий к ст. 13).
В отношении некоторых видов опасных производственных объектов Госгортехнадзором, а с 2004 г. - Ростехнадзором утвержден порядок прохождения такой экспертизы. К примеру, в 2003 г. Госгортехнадзором было утверждено Положение о порядке проведения экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности (Постановление Госгортехнадзора от 18 марта 2003 г. N 8).
К  требованиям санитарного законодательства, направленным на обеспечение безопасности при осуществлении стадии эксплуатации опасных объектов, относятся положения ст. 24 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", которые устанавливают правило об осуществлении при эксплуатации производственных помещений, зданий, сооружений и оборудования санитарно-эпидемиологических мероприятий и обеспечении безопасных для человека условий труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. В соответствии с п. 2 данной статьи эксплуатирующие организации должны приостановить или прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков или участков в случае, если при осуществлении деятельности нарушаются санитарные правила.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи закрепляется общее правило, согласно которому  отклонения от проектной документации в процессе строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются. Между тем очевидно, что может возникнуть ситуация, когда в ходе строительства появляется необходимость отклонения параметров строящегося объекта от проектной документации. В данном случае комментируемая статья содержит  возможность внесения изменений в проектную документацию, которые подлежат обязательной государственной экспертизе проектной документации. Данное положение корреспондирует с ч. 7 ст. 52 ГрК РФ, согласно которой отклонения в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта от проектной документации возможно на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации и вносимых в нее изменений продиктована и требованиями градостроительного законодательства. Так, ст. 49 ГрК РФ предусматривает обязательное проведение такой экспертизы в отношении объектов капитального строительства. Государственная экспертиза является комплексной, что подтверждается законодательно установленным предметом экспертизы (п. 5 ст. 49 ГрК РФ), в который входит оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
До 1 января 2007 г. вместо единой государственной экспертизы проводилось множество экспертиз в отношении проектной документации. Большое значение имела государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности. В настоящий момент в отношении объектов капитального строительства, в том числе особо опасных объектов, проводится государственная экспертиза в соответствии с градостроительным законодательством, в процессе которой оценивается соответствие проектной документации экологическим требованиям.
Предусмотренная ч. 6 ст. 49 ГрК РФ единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из задачи перехода в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов. Это привело к внесению изменений в Законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об экологической экспертизе, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, об охране окружающей среды и многие другие. В результате около десяти специальных экспертиз различных аспектов безопасности жизнедеятельности человека теперь заменены одной, градостроительной экспертизой. Остальные экспертизы либо прекратили свое существование, либо сфера их действия уменьшилась.
Отказ от использования множества специальных экспертиз обусловлен изменением стратегии градорегулирования. Если ранее порядок размещения объекта регламентировался в порядке предварительного согласования мест размещения объекта, то сфера деятельности, например, государственной экологической экспертизы либо экспертизы промышленной безопасности выглядела весьма логично. На рассмотрение экспертных комиссий предлагались технико-экономическое обоснование параметров деятельности проектируемого объекта, иная документация, а роль экспертизы заключалась в исследовании соблюдения требований экологической и иной безопасности в проектной документации этого объекта требованиям законодательства.
В Градостроительном кодексе РФ произошло упразднение данной схемы, что повлекло и упразднение существовавших ранее экспертных процедур. Планирование места размещения любого отдельно взятого объекта теперь определяется не в результате договоренности застройщика с представителем органа местного самоуправления, а в результате  разработки градостроительной документации, включая документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документацию по планировке территории, в которых последовательно прописываются возможные места размещения объекта.
Как предусмотрено ч. 11 ст. 49 ГрК РФ, порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и порядок ее взимания установлены Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", согласно которому государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для таких объектов, организуется и проводится федеральным государственным учреждением  "Главное управление государственной экспертизы" (ФГУ "Главгосэкспертиза России") в отношении объектов, указанных в ч. 5.1 ст. 6 ГрК РФ. Данный орган проводит экспертизу проектной документации, в том числе объектов, указанных в ст. 48.1 ГрК РФ, т.е. особо опасных, технически сложных и уникальных объектов (к данным объектам относятся и опасные производственные объекты), а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов.
Предметом государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов. До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территории, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектной документации и результатов инженерных изысканий требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Закону о техническом регулировании и Градостроительному кодексу РФ.
3. Одной из разновидностей экспертизы промышленной безопасности является  экспертиза проектной документации, которая проводится и при внесении изменений в такую документацию на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. В отношении некоторых видов производств данное правило действует лишь в том случае, если изменения вносятся в разделы, связанные с промышленной безопасностью. Например, п. 5.2 Положения о проведении экспертизы промышленной безопасности опасных металлургических и коксохимических производственных объектов, утвержденного Постановлением Госгортехнадзора России от 5 июня 2003 г. N 63, определяет, что при экспертизе проектной документации  рассмотрению подлежат следующие разделы:
- общая пояснительная записка;
- генеральный план;
- архитектурно-строительная, технологическая и электротехническая части;
- автоматика, отопление и вентиляция и другие разделы, связанные с промышленной безопасностью (на усмотрение экспертной организации).
В других случаях нормативно-правовые акты закрепляют возможности проведения экспертизы промышленной безопасности проекта в целом при внесении изменений и дополнений в проектную документацию на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Например, в Положении о порядке экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, утвержденном Постановлением Госгортехнадзора РФ от 18 марта 2003 г. N 8, закрепляется, что  при экспертизе проектной документации рассматриваются следующие документы:
- технико-экономическое обоснование (обоснование инвестиций);
- исходные данные для проектирования;
- рабочий проект (генеральный план, технологическая часть, автоматизация процесса, электротехническая часть и др.);
- рабочая документация по разделам проекта.
При этом говорится, что экспертиза промышленной безопасности может осуществляться как в отношении проекта в целом, так и в отношении отдельных частей проекта.
4. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает  необходимость осуществления авторского надзора организациями, которые разрабатывали проектную документацию в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации или ликвидации опасных производственных объектов.
Статья 1294 ГК РФ в числе прав автора произведения архитектуры, градостроительства или садово-паркового искусства называет права на осуществление авторского контроля за разработкой документации на строительство и авторского надзора за строительством здания или сооружения либо иной реализацией соответствующего проекта. При этом устанавливается, что порядок осуществления авторского контроля и надзора определяется федеральным органом исполнительной власти по архитектуре и градостроительству. Таким нормативно-правовым актом является в настоящее время утвержденный Постановлением Госстроя РФ от 10 июня 1994 г. N 44 Свод правил по проектированию и строительству. Авторский надзор за строительством зданий и сооружений. СП 11-110-99. Как ГК РФ, так и рассматриваемый Свод правил содержат право, а не обязанность осуществлять авторский контроль и надзор. Исключением из этого общего правила являются случаи, когда законодательством установлена обязанность осуществления авторского контроля или надзора (например, в отношении опасных производственных объектов - п. 3 комментируемой статьи), или при заключении договора между заказчиком и проектировщиком, одним из условий которого указывается необходимость осуществления авторского надзора. Такое право на осуществление авторского надзора за строительством архитектурного объекта на основании договора между архитектором и юридическим лицом (проектировщиком) и заказчиком (застройщиком) предусмотрено и в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" (ст. 12).
 В целях осуществления авторского надзора за реализацией архитектурного проекта автор произведения архитектуры наделяется следующими правами:
- иметь свободный доступ во все строящиеся объекты строительства и места производства строительно-монтажных работ;
- знакомиться с необходимой технической документацией, относящейся к объекту строительства;
- контролировать выполнение указаний, внесенных в журнал авторского надзора;
- вносить предложения в органы исполнительной власти по архитектуре и градостроительству о приостановлении в случае необходимости строительных и монтажных работ, выполняемых с выявленными нарушениями.
4. В соответствии с п. 3.1 комментируемой статьи заключением федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, или органа исполнительной власти субъекта РФ  устанавливается соответствие построенных, реконструированных, отремонтированных опасных производственных объектов проектной документации, требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов.
К примеру, законодательство РФ о градостроительной деятельности предусматривает проведение государственного строительного надзора. В соответствии со ст. 54 ГрК РФ, государственный строительный надзор осуществляется