"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

федеральным нормативно-правовым актом специального характера, определяющим требования к эксплуатации опасных производственных объектов, является комментируемый Закон, который содержит определение таких объектов и их разновидности. Во второй главе комментируемого Закона говорится об обязательности лицензирования деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов. В отношении каждого лицензируемого вида деятельности Правительством РФ утверждено положение. В том числе приняты:
- Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 599 "Об утверждении Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов";
- Постановление Правительства РФ от 14 июля 2006 г. N 429 "О лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов";
- Постановление Правительства РФ от 22 июня 2006 г. N 389 "О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности";
- Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. N 279 "Об утверждении Положения о лицензировании в области взрывчатых материалов промышленного назначения";
- Постановление Правительства РФ от 26 июня 2006 г. N 392 "О лицензировании производства маркшейдерских работ".
Нуждается в обособлении в отдельную группу законодательство, регламентирующее  деятельность объектов по уничтожению химического оружия. Такие объекты являются разновидностью опасных производственных объектов, но в силу реализации Российской Федерацией международных обязательств по Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, а также в целях снижения риска причинения вреда в процессе уничтожения химического оружия законодательством устанавливаются дополнительные требования к эксплуатация таких объектов.
Основополагающим нормативно-правовым актом в данной области является прежде всего Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия". Указанный Закон определяет правовой режим объектов по уничтожению химического оружия: ст. 5 данного Закона содержит положение о том, что такие объекты, как и само химическое оружие, изымаются из хозяйственного оборота и находятся в исключительном ведении Российской Федерации. При этом вопросы статуса эксплуатирующих такие объекты юридических лиц затронуты лишь косвенно, о таких субъектах мы можем судить только исходя из предыдущего положения об изъятии таких объектов из оборота, а также из подзаконных актов, регламентирующих создание таких объектов, например:
- Постановление Правительства РФ от 17 апреля 1998 N 402 "О первоочередных мероприятиях по созданию объектов по уничтожению химического оружия в Российской Федерации";
- Постановление Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. N 143 "О порядке посещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия" и т.д.
Данные нормативно-правовые документы, а также практический опыт функционирования таких объектов дают возможность сделать вывод, что объекты по уничтожению химического оружия создаются при воинских частях. Статус военных и оборонных объектов определяется в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", ст. 1 которого устанавливает исключительную федеральную собственность на имущество Вооруженных Сил РФ.
Следующей разновидностью опасных производственных объектов, к эксплуатации которых законодатель предъявляет особые требования, являются  объекты нефтегазодобывающего комплекса, объекты переработки, транспортировки, хранения, реализация нефти, газа, продуктов их переработки.
Особенности правового статуса хозяйствующих субъектов нефтегазодобывающего комплекса раскрываются в комментируемом Законе, а также в Федеральных законах от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".
Каждый из данных Законов является основой для подзаконных нормативно-правовых актов, в которых  конкретизируются и детализируются вопросы организации и осуществления данного вида деятельности, например:
- Постановление Госгортехнадзора РФ от 29 мая 2003 г. N 44 "Об утверждении Правил промышленной безопасности для нефтеперерабатывающих производств",
- Постановление Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. N 56 "Об утверждении Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности",
- Постановление Госгортехнадзора РФ от 4 марта 2003 г. N 6 "Об утверждении Правил безопасности при эксплуатации автомобильных заправочных станций сжиженного газа";
- Постановление Госгортехнадзора РФ от 20 мая 2003 г. N 33 "Об утверждении Правил промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов".
Хотелось бы отметить, что законодательство, регулирующее вопросы промышленной безопасности опасных производственных объектов, находится еще в стадии развития и становления и на данном этапе не лишено недостатков, что создает проблемы, связанные с возможностями его эффективного применения. Например, не решены до конца вопросы лицензирования деятельности в сфере промышленной безопасности, поскольку до настоящего времени не приняты технические регламенты, касающиеся данных видов деятельности, не эффективен механизм привлечения к гражданско-правовой ответственности эксплуатирующих организаций, нормативно-правовые акты субъектов РФ в сфере промышленной безопасности в некоторых случаях противоречат федеральному законодательству. Решение этих проблем требует приведения законодательства в надлежащее состояние, а также практических действий по его реализации.
2.  Международно-правовое сотрудничество по вопросам промышленной безопасности опасных производственных объектов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются частью правовой системы РФ.
В последние десятилетия появилась тенденция по укреплению международного сотрудничества в области предотвращения промышленных аварий и ликвидации их последствий, а также возмещения ущерба в результате таких аварий, что обуславливается возросшим антропогенным воздействием на окружающую среду. Наиболее значимыми международными договорами в данной области являются: Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки. 17 марта 1992 г.) и Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо (Финляндия), 25 февраля 1991 г.) (далее - Конвенция об ОВОС).
Роль данных документов в обеспечении безопасной эксплуатации опасных производств очень высока: они определяют  критерии опасных видов деятельности, а Конвенция об ОВОС содержит перечень видов деятельности, которые могут оказывать значительное вредное трансграничное воздействие на окружающую среду (Добавление I к Конвенции), обязывают государства выполнять требования по проведению обязательных процедур, направленных на предотвращение аварий на опасных объектах.
Конвенция о гражданской ответственности за ущерб в результате деятельности, опасной для окружающей среды (Лугано, 21 июня 1993 г.) (Россия не участвует), является примером решения вопроса о возмещении вреда физическим лицам и окружающей среде, причиненного в результате масштабных техногенных аварий. В основе указанного международно-правового акта лежит принцип "загрязнитель платит", согласно которому "оператор" - физическое или юридическое лицо, осуществляющее особо опасную деятельность, возмещает вред, причиненный в результате такой деятельности, по правилам, предусмотренным международным и внутригосударственным законодательством, при этом общим требованием для рассматриваемых конвенций является безвиновная ответственность оператора.
Примером международного договора специального характера, посвященного  безопасной эксплуатации отдельного вида опасных производственных объектов, является Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (Париж, 13 января 1993 г.)
Данный международный документ ратифицирован Российской Федерацией и содержит обязательства по запрещению эксплуатации отдельных видов объектов (по разработке, производству, накоплению химического оружия), введению системы лицензирования по эксплуатации объектов по уничтожению химического оружия и ядерных установок, закреплению во внутригосударственном законодательстве повышенной ответственности эксплуатирующих организаций. Положения Конвенции легли в основу Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия".
Анализ международных нормативно-правовых актов показывает, что в настоящее время проблема промышленной безопасности опасных производственных объектов является актуальной. На международном уровне сформированы основы для определения особенностей отдельных его элементов: повышенной ответственности, лицензирования, сформулированы основные требования по безопасной эксплуатации опасных промышленных объектов.
Статья 5. Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности
Комментарий к статье 5
1. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определены основные принципы формирования структуры исполнительной ветви власти, в которую были включены три основных вида органов исполнительной власти федерального уровня: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Данный нормативный акт определяет в общем виде компетенцию каждой разновидности федеральных исполнительных органов власти и наделяет их определенным набором полномочий, конкретизированных в постановлениях Правительства РФ в отношении каждого министерства, службы или агентства.
Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, к которому перешли функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, в ведение Министерства природных ресурсов и экологии была передана Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая до мая 2008 года непосредственно подчинялась Правительству РФ.
В настоящее время контрольные и надзорные функции в области обеспечения промышленной безопасности возложены Правительством РФ на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (сокращенное наименование - Ростехнадзор). До проведения первого этапа административной реформы в 2004 году и преобразования системы федеральных органов исполнительной власти функции в сфере промышленной безопасности осуществлял Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор).
В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401, Ростехнадзор является  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.
Необходимо отметить, что большинство видов надзора, осуществляемых Ростехнадзором, нельзя отделить один от другого, они взаимозависимы, взаимодополняемы. Например, данная федеральная служба осуществляет надзор за безопасностью деятельности, связанной с использованием атомной энергии, в том числе и на атомных станциях. На АЭС кроме ядерного топлива, радиоактивных веществ есть и подъемные механизмы (краны, лифты), есть электросети, что означает, что в отношении АЭС должен осуществляться атомный надзор, строительный надзор и энергонадзор.
Невозможно отделять технологический надзор от иных видов надзора, осуществляемых данной федеральной службой. Например, при реконструкции опасного производственного объекта одновременно могут осуществлять работу инспекторы строительного, энергетического, и иных видов технологического надзора. Все виды надзора переплетены на любом опасном производственном объекте, будь то металлургическое предприятие, завод нефтехимии или склад химических веществ. При этом основной задачей Ростехнадзора видится  соблюдение эксплуатирующей организацией существующих законодательных требований безопасности производств.
К числу основных функций Ростехнадзора в области промышленной безопасности можно отнести контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике), за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ.
На Ростехнадзор федеральным законодательством возложены полномочия по  выдаче разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах, на ввоз, вывоз и транзит через территорию РФ ядовитых веществ, на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами.
Действующее законодательство наделяет Ростехнадзор полномочиями по регистрации опасных производственных объектов в едином государственном реестре и ведению такого реестра на основании Постановления Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371 "О регистрации объектов в Государственном реестре опасных производственных объектов".
Во главе Ростехнадзора стоит  руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра природных ресурсов