"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

на окружающую среду при утилизации сточных вод, твердых бытовых отходов, мероприятия по предотвращению вредных выбросов и сбросов, локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов.
Еще одним примером установления правил безопасности является Постановление Госгортехнадзора от 5 июня 2003 г. N 54 "Об утверждении Правил безопасности для газоперерабатывающих заводов и производств", устанавливающее требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность в указанных производствах и которые направлены на предупреждение аварий, производственного травматизма и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий аварий.
Рассматриваемые Правила распространяются на  газоперерабатывающие заводы и производства, гелиевые заводы, промысловые установки по переработке природного и нефтяного газа, получению серы, стабилизации газового конденсата и производству моторных топлив (сокращенно в правилах они именуются ГПЗиП), которые относятся к опасным производственным объектам в соответствии с положениями комментируемого Закона. Содержащиеся в Правилах требования обязательны для организаций, осуществляющих проектирование, строительство и эксплуатацию ГПЗиП, а также для научно-исследовательских, конструкторских и других организаций, выполняющих вышеуказанные работы.
Правила предписывают эксплуатирующим организациям обеспечить соответствие требованиям промышленной безопасности оборудования и технических устройств, для чего в соответствии с требованиями Правил необходимо разрабатывать эксплуатационную и техническую документацию; технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах ГПЗиП, должны быть сертифицированы и соответствовать нормативным требованиям, а сами объекты ГПЗиП - зарегистрированы в реестре опасных производственных объектов, на проектную документацию и технические устройства разрабатывается декларация промышленной безопасности. На опасных производственных объектах ГПЗиП должен осуществляться производственный контроль в соответствии с требованиями комментируемого Закона и Постановления Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте". Рассматриваемые Правила содержат требования промышленной безопасности применительно к стадиям хозяйственной деятельности: к проектной документации, в том числе к размещению, планировке, благоустройству территории, размещению инженерных сетей, производственных зданий и сооружений. Правила предусматривают общие требования взрывобезопасности производств, в частности, выбор технологических процессов и проектное обоснование их параметров должен обеспечить минимальный уровень взрывобезопасности производственного оборудования, в проектах и технологических регламентах должны быть предусмотрены меры, обеспечивающие исключение возможности взрывов.
В отношении  литейных производств Постановлением Госгортехнадзора от 24 апреля 2003 г. N 16 утверждены Правила безопасности, обеспечивающие промышленную безопасность таких объектов и направленные на предупреждение аварий, производственного травматизма и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий аварий. Данные Правила распространяются на все литейные производства и эксплуатирующие их организации, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Правила устанавливают, что технологические процессы в литейном производстве должны проводиться по технологическим инструкциям, утвержденным техническим руководителем организации. На технические устройства (плавильные агрегаты, агрегаты внепечной обработки жидкого металла и др.) должны быть составлены паспорта, содержащие основные технические данные, а также данные о сроках службы.
В соответствии с положениями рассматриваемых Правил устанавливаются требования промышленной безопасности к оборудованию (электросталеплавильные печи, пламенные печи, другие технические устройства), исходным материалам, заготовкам и полуфабрикатам, а также к производственным процессам на опасных производственных объектах литейных производств.
2. Второй пункт комментируемой статьи устанавливает  обязательность соответствия всех существующих требований промышленной безопасности нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.
Общественные отношения  по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регулируются прежде всего положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Статья 1 данного Закона определяет  чрезвычайную ситуацию (далее - ЧС) как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Общеизвестна классификация чрезвычайных ситуаций в зависимости от источника их возникновения на чрезвычайные ситуации природного характера, т.е. обусловленные естественными факторами и чрезвычайные ситуации техногенного характера, вызванные антропогенной (человеческой) деятельностью.
Нормы  о защите населения и территорий от ЧС техногенного характера также содержатся в упомянутом ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также принимаемых в соответствии с ним законах и иных нормативных правовых актах РФ и ее субъектов.
Статья 14 указанного Закона определяет обязанности организаций в области защиты населения и территории от ЧС, которые распространяются и на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты. В основном данные требования направлены на предотвращение техногенных аварий.
Например, эксплуатирующие организации должны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС, обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации ЧС, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в ЧС. В районах размещения потенциально опасных объектов должны быть созданы и поддерживаться в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в соответствии с положениями Постановления Совета Министров - Правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов".
В соответствии с законодательством о чрезвычайных ситуациях  эксплуатирующие организации обязаны планировать выделение финансовых средств для защиты работников организаций и подведомственных объектов от ЧС, создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС.
Нормы в области  охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности содержатся в природоохранном и природоресурсном законодательстве. В ст. ст. 34 - 55 Федерального закона об охране окружающей среды сформулированы требования по охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности. Данные  требования можно подразделить на  общие, относящиеся ко всем видам деятельности, исходя из презумпции экологической опасности любой хозяйственной или иной деятельности, и  специальные, более жесткие, применяемые к видам деятельности, представляющим реальную угрозу для человека и окружающей среды, в том числе и к эксплуатации опасных производственных объектов. В качестве примера специальных законодательных требований можно привести требования по охране окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации объектов энергетики (ст. 40 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), оборонных объектов (ст. 41), объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46).
В отдельную категорию можно выделить нормы, направленные на охрану отдельных компонентов окружающей среды и содержащие требования к различным стадиям и видам хозяйственной деятельности. Например, в ст. 15 Федерального закона об охране атмосферного воздуха содержатся общие требования ко всем видам производств, оказывающих воздействие на атмосферу. В отношении охраны недр можно отметить основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами (ст. 24 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"). Водный кодекс РФ определяет основные требования к охране водных объектов (ст. 55), правила охраны водных объектов от загрязнения и засорения (ст. 56).
Во многих случаях содержащиеся в законах нормы, направленные на охрану окружающей среды, конкретизированы в положениях подзаконных, в том числе ведомственных, нормативно-правовых актов. Например, в целях обеспечения безопасного ведения работ, связанных с использованием и охраной недр, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. N 71 утверждены  Правила охраны недр. В соответствии с п. 3 Правил, пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований законодательства, стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами, выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, и иных требований.
Нарушение требований промышленной безопасности является основанием для привлечения виновных к административной ответственности по ст. 9.1 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 17). Особо следует отметить, что квалифицировать деяние как правонарушение, предусмотренное ст. 9.1 КоАП РФ, возможно практически при любом виновном нарушении требований федерального законодательства о промышленной безопасности, за исключением случаев наличия в таком деянии состава преступления. Таким нарушением может быть бездействие, выразившееся в неосуществлении эксплуатирующей организацией производственного контроля на опасном производственном объекте, или действие - внедрение технологий производства, применение технических устройств с нарушением требований промышленной безопасности. По вопросам применения ст. 9.1 КоАП РФ имеются многочисленные примеры судебной практики.
 Так, например, суд признал привлечение общества к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности правомерным в связи с подтверждением материалами дела факта совершения обществом правонарушения, выразившегося в необеспечении регистрации эскалаторов в управлении. Подробнее см. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 декабря 2007 г. N 15718/07.
Статья 4. Правовое регулирование в области промышленной безопасности
Комментарий к статье 4
1. Выявление круга нормативно-правовых актов в области промышленной безопасности опасных производственных объектов представляет собой весьма важный вопрос. В настоящее время на различных уровнях действует достаточно большое количество нормативно-правовых актов, касающихся рассматриваемого вопроса.
Как следует из положений комментируемой статьи, правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется только на федеральном уровне в соответствии с:
- комментируемым Федеральным законом;
- другими федеральными законами;
- иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности.
По предмету регулирования все нормативно-правовые акты в сфере обеспечения промышленной безопасности можно подразделить на  общие и  специальные:
а)  общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает многие разновидности общественных отношений. К таким относятся Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";
б)  специальные - акты, целиком посвященные вопросам функционирования опасных производственных объектов. К таким относится, помимо комментируемого Закона, например, Постановление Правительства РФ от 11 мая 1999 г. N 526 "Об утверждении Правил представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Наиболее значимым нормативно-правовым актом общего характера является Конституция РФ.
Основополагающая роль  Конституции РФ предопределена тем, что в ней заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти, права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты.
Важным для целей комментируемого Закона является конституционное закрепление права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).
В соответствии с положениями ст. 49 ГК РФ, отдельными видами деятельности, определенными в законе, юридические лица могут заниматься только на основании лицензии. Виды лицензий, получаемых юридическими лицами, эксплуатирующими опасные производственные объекты, а также порядок получения и переоформления лицензий, срок действия лицензии регламентированы общим по своему содержанию Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности. В соответствии с положениями данного нормативно-правового акта, к лицензируемым видам деятельности, связанным с эксплуатацией опасных производственных объектов, относятся: выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, эксплуатация взрывоопасных производственных объектов, эксплуатация пожароопасных производственных объектов, эксплуатация химически опасных производственных объектов, производство взрывоопасных материалов промышленного назначения, деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности и др. (ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").
Политика государства в последние годы направлена на отмену лицензирования некоторых из перечисленных видов деятельности. Так, в п. 7 ст. 18 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" говорится о прекращении со дня вступления в силу технических регламентов лицензирования видов деятельности, связанных с негативным воздействием на окружающую среду, в частности деятельности по эксплуатации взрывоопасных, химически опасных производственных объектов.
 Основополагающим