"Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. n 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный) (Кодолова А.В.)

и экологии РФ. У руководителя Ростехнадзора есть заместители, назначаемые Министром природных ресурсов и экологии РФ по представлению руководителя службы.
 Центральный аппарат Ростехнадзора помимо руководителя, его заместителей и помощников формируют следующие управления:
- Административное управление;
- Управление обеспечения разрешительной и надзорной деятельности;
- Финансовое управление;
- Управление государственной экологической экспертизы и разрешительной деятельности;
- Управление по регулированию безопасности атомных станций и исследовательских ядерных установок;
- Управление по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла, ядерных энергетических установок судов и радиационно-опасных объектов, надзору за учетом и контролем ядерных материалов и радиоактивных веществ и физической защитой;
- Управление по надзору в горной, металлургической и нефтегазодобывающей промышленности;
- Управление по надзору в химической и нефтеперерабатывающей промышленности;
- Управление энергетического и строительного надзора.
 В отношении каждого управления центрального аппарата Ростехнадзором утвержден приказ о его создании, определяющий и компетенцию управления. Например, в отношении Управления в горной, металлургической и нефтегазодобывающей промышленности существует Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30 декабря 2008 г. N 1062 "Об утверждении и введении в действие Положения об Управлении по надзору в горной, металлургической и нефтегазодобывающей промышленности", в котором говорится, что данное Управление является структурным подразделением центрального аппарата Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляет функции государственного контроля и надзора в области создания, эксплуатации и ликвидации опасных производственных объектов горнорудной, нерудной, угольной промышленности, металлургических и коксохимических производств, а также работ, связанных с пользованием недрами, соблюдения пользователями недр законодательных требований по безопасному ведению горных работ и охране недр.
Еще одним подразделением в структуре центрального аппарата Ростехнадзора, осуществляющим функции в сфере промышленной безопасности, является  Управление энергетического и строительного надзора. Положение об Управлении энергетического надзора утверждено Приказом Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору от 2 декабря 2009 г. N 996. А Управление строительного и общепромышленного надзора действует на основании одноименного Положения, утвержденного Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 13 ноября 2009 г. N 960.
 К сфере деятельности управлений относится организация и осуществление государственного и строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи, определяемых в соответствии с законодательством РФ объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также организация и осуществление государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, на которых используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры.
В субъектах РФ созданы и действуют  территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющие функции по надзору и контролю в сфере промышленной безопасности в пределах их компетенции. Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2008 г. N 261-Р утверждена  схема размещения территориальных органов Ростехнадзора, при этом основным принципом, лежащим в основе построения системы территориальных органов Ростехнадзора, является обеспечение представления службы во всех субъектах РФ.
2. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору  осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
К примеру, Ростехнадзор и Роспром заключили 21 июня 2006 г. Соглашение N 1 "О взаимодействии между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральным агентством по промышленности (Роспром) в рамках Федеральной целевой программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации". Данное Соглашение направлено на обеспечение экологической безопасности при проведении работ по хранению и уничтожению запасов химического оружия, устанавливает принципы взаимодействия Ростехнадзора, его территориальных органов и исполнителя ФЦП "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" Государственного НИИ промышленной экологии Ростехнадзора (ФГУ ГосНИИЭНП) по использованию специализированных региональных центров государственного экологического контроля и мониторинга (РЦ СГЭКиМ) объектов по хранению и уничтожению химического оружия (объекты УХО) для обеспечения деятельности Ростехнадзора в сфере государственного экологического надзора и контроля за экологически безопасным функционированием объектов УХО.
 Главными задачами при организации взаимодействия между Ростехнадзором и Роспромом, решаемыми в соответствии с п. 3.2 Соглашения, являются:
- обеспечение функционирования системы государственного экологического надзора и контроля в районах расположения объектов УХО;
- информационное обеспечение федеральных органов исполнительной власти и их региональных и территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления о состоянии окружающей среды в районах расположения объектов УХО;
- координация работ по использованию и развитию РЦ СГЭКиМ для обеспечения деятельности в сфере государственного экологического контроля и мониторинга объектов УХО.
 Основными направлениями взаимодействия Ростехнадзора и Роспрома (п. 3.3 Соглашения) является обеспечение деятельности Ростехнадзора и его территориальных органов в сфере их полномочий, а именно: обеспечение проведения государственного экологического контроля, обеспечение функционирования специальных информационных систем, включая Федеральный информационный центр по проблеме УХО, обеспечение на регулярной основе Ростехнадзора и его территориальных органов информацией о результатах экологического контроля объектов УХО, данными о состоянии окружающей среды в районах их расположения, информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии.
Еще одним примером сотрудничества федеральных органов исполнительной власти является  Соглашение между Ростехнадзором и Спецстроем России в области регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденное совместным Приказом Ростехнадзора и Спецстроя России от 5 мая 2006 г. N 413/168. Взаимодействие сторон в рамках указанного Соглашения осуществляется по следующим направлениям:
- организация и осуществление надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
- регистрация опасных производственных объектов и ведение Государственного реестра опасных производственных объектов.
Также можно привести примеры  сотрудничества Ростехнадзора с органами государственной власти субъектов РФ. Например, между Администрацией Ярославской области и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 11 января 2007 г. было заключено Соглашение о взаимодействии по вопросам разрешительной и контрольной деятельности в сфере охраны окружающей среды. Суть взаимодействия сторон состоит в том, что полномочия по государственному экологическому контролю, контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду, установлению предельно допустимых выбросов в атмосферу и выдаче разрешений, установлению лимитов на размещение отходов, организации учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, совершенствованию нормативного правового и информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды осуществляет как Ростехнадзор, так и Администрация, в пределах их компетенции, определяемой нормативно-правовыми актами и Соглашением. При этом Ростехнадзор реализует соответствующие полномочия в отношении объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю и перечисленных в приложении 1 к соглашению, а Администрация Ярославской области - в отношении объектов, не вошедших в указанный перечень. В целях координации взаимодействия по реализации рассматриваемого соглашения создается комиссия по взаимодействию из представителей Администрации и территориального органа Ростехнадзора, уполномоченная совместно решать вопросы по предметам взаимодействия сторон соглашения.
Глава II. ОСНОВЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Статья 6. Деятельность в области промышленной безопасности
Комментарий к статье 6
1. В части первой комментируемой статьи перечисляются виды деятельности в области промышленной безопасности. В юридической литературе размещение, проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасных производственных объектов называют  стадиями хозяйственной деятельности <2>. В отношении опасных производственных объектов к данным стадиям хозяйственной деятельности предъявляются повышенные законодательные требования с тем, чтобы обеспечить должный уровень промышленной безопасности (см. комментарий к ст. ст. 8, 9).
--------------------------------
<2> Круглов В.В. Современные организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии, 2000. С. 74.
Опасные производственные объекты являются источниками повышенной опасности в соответствии с положениями гражданского законодательства и сложившейся судебной практикой, поэтому многие виды деятельности, связанные с функционированием данных объектов, подлежат лицензированию.
Согласно положениям Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности",  лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Право юридического лица осуществлять лицензируемый вид деятельности возникает с момента получения соответствующей лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" из всех вышеперечисленных стадий хозяйственной деятельности опасных производственных объектов относит к лицензируемым только  эксплуатацию. Таким образом, деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасных производственных объектов сама по себе не является лицензируемой.
Помимо указанных выше этапов "жизненного цикла" опасных производственных объектов, к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся производственные процессы, связанные с изготовлением, монтажом, наладкой, обслуживанием и ремонтом технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте. Хотя на такие виды деятельности получать лицензию не требуется, при их осуществлении необходимо проведение экспертизы промышленной безопасности технических устройств (п. 5 ст. 7, п. 1 ст. 13 комментируемого Закона).
В соответствии с положениями комментируемой статьи, к деятельности в области промышленной безопасности относятся и связанные лишь косвенно с производственным процессом виды деятельности, такие как проведение экспертизы промышленной безопасности, подготовка и переподготовка кадров.
2. Политика государства в последние годы направлена на отмену лицензирования деятельности, связанной с эксплуатацией опасных производственных объектов. Так, в п. 7 ст. 18 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" говорится о прекращении со дня вступления в силу технических регламентов лицензирования эксплуатации взрывоопасных, химически опасных производственных объектов. Согласно положениям Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании",  технический регламент представляет собой единый для всех субъектов нормативно-технический документ, устанавливающий минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность при осуществлении определенных видов деятельности. По сравнению с лицензированием данный документ не выдается юридическому лицу по его заявлению, устанавливает общие для производств одной направленности обязательные для выполнения требования.
В настоящее время технические регламенты, касающиеся эксплуатации опасных производственных объектов, не приняты, следовательно, для осуществления данных видов деятельности все еще необходимо получение лицензии. Анализируя законодательные положения, необходимо отметить некоторые противоречия: часть вторая комментируемой статьи устанавливает обязательность лицензирования эксплуатации опасных производственных объектов, с другой стороны, ст. 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает отмену такого лицензирования со дня вступления в силу технических регламентов. Представляется, что данная коллизия будет устранена в случае разработки и введения в действие технических регламентов, касающихся эксплуатации опасных производств.
3. Лицензирование в области промышленной безопасности опасных производственных объектов является предметом регулирования  законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.
Лицензии, выдаваемые на отдельные виды деятельности, можно условно назвать  сертификационными (отборочными). Их роль состоит в том, что государство, защищая интересы общества от недобросовестной (некачественной) хозяйственной деятельности, берет на себя контроль за допуском лишь тех лиц, которые способны квалифицированно, т.е. в соответствии с необходимым уровнем