"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно - антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использования вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Значительный вред плодородию и качеству земель причиняет загрязнение химическими и иными вредными веществами, которые при повышении нормативов их применения вместо пользы наносят вред природе. В статьях 22 - 25 и др. Закона предусматривается установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы. Данные нормативы устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.
К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли, предназначенные для нужд сельского хозяйства. Это наиболее ценная категория земель, поскольку земля в данном случае выступает в качестве основного средства производства продуктов питания для человека, кормов для животных и сырья для промышленности. Поэтому к охране земель сельскохозяйственного назначения предъявляются особые требования. Закон РФ "Об охране окружающей среды" в ст. 42 содержит определенные экологические требования, которые должны соблюдаться в сельском хозяйстве.
Во-первых, при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Во-вторых, сельскохозяйственные организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, иные сельскохозяйственные организации при осуществлении своей деятельности должны соблюдать требования в области охраны окружающей среды.
В-третьих, объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно - защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.
Нарушение указанных требований, причинение вреда окружающей природной среде и здоровью человека влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятельности сельскохозяйственных и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно - эпидемиологического надзора.
Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Мелиорация земель - это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.
Необходимо отметить: хотя целью мелиоративных работ является улучшение земель, но достижение ее возможно только при активном воздействии на экосистему в целом, на состояние окружающей природной среды. Поэтому названный Закон определяет экологические требования к планированию, проектированию, выполнению мелиоративных работ. Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ, при эксплуатации мелиоративных систем принимать все необходимые меры по соблюдению водного баланса, рациональному использованию земель, экономному использованию вод, охране земель, лесов и иной растительности от истощения, затопления, подтопления и по предупреждению других вредных последствий для окружающей природной среды. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства либо эксплуатации этих систем до устранения недостатков или прекращение таких работ по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды с одновременным прекращением финансирования работ учреждениями банков.
Таким образом, для обеспечения предотвращения деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности российским законодательством сформирован правовой механизм.
Однако не всегда возможно применение превентивных мер. Статистика показывает, что общая площадь почв России, подверженных процессам опустынивания или потенциально опасных в этом отношении, составляет более 50 млн. га. Так, процесс опустынивания земель интенсивно проявляется на территории Республики Дагестан, Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей. Этому же процессу подвержены почвы Краснодарского и Ставропольского краев. К числу потенциально опасных территорий относятся земли, расположенные в южной части степной зоны (Воронежской, Саратовской, Оренбургской, Республики Хакасия и Республики Бурятия), а также Омской, Челябинской, Читинской и Новосибирской областей.
Эти земли требуют восстановления, улучшения качества и возврата их в хозяйственный оборот, поэтому принимаются федеральные и региональные программы, которые направлены на повышение плодородия земель, консервацию нарушенных земель и содержат ряд ключевых положений о сохранении и расширении воспроизводства плодородия почв, повышения интенсивности сельскохозяйственного производства. Так, Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1992 г. N 879 была утверждена Государственная комплексная программа повышения плодородия почв (СА РФ. 1992. N 23. Ст. 2016), а Постановлением главы администрации Московской области от 7 мая 1993 г. N 81 - Комплексная программа повышения плодородия почв в Московской области.
Эти программы определяют современное состояние сельскохозяйственных угодий, содержат комплекс мер по повышению и сохранению плодородия почв. К таковым относятся: защита почв от эрозии, агрохимическое обеспечение (применение органических и минеральных удобрений), химическая мелиорация почв (фосфоритование и повышение продуктивности засоленных земель), мелиорация земель, коренное улучшение сельскохозяйственных угодий и освоение новых земель. В программы включены меры по улучшению, восстановлению нарушенных и загрязненных земель: рекультивация нарушенных земель; улучшение малопродуктивных сельскохозяйственных угодий, восстановление земель, загрязненных нефтью и нефтепродуктами; восстановление земель, загрязненных тяжелыми металлами, радиоактивными веществами и другими токсикантами; консервация деградированных и загрязненных земель.
Для реализации программ определены системы земледелия, внутрихозяйственное землеустройство, государственный контроль за их осуществлением, а также предусмотрены государственная поддержка и экономический механизм реализации мероприятий по программам.
Постановлением Правительства РФ 5 августа 1992 г. N 555 было утверждено Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами (СА РФ. 1992. N 8. Ст. 505). Оно установило порядок консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, с целью сохранения и восстановления плодородия почв, улучшения природной среды и охраны здоровья человека.
Деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые негативные процессы изменения состояния почв.
Консервация земель, или временное исключение их из хозяйственного оборота, осуществляется для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.
В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и степени загрязненности земель вместо консервации может вводиться специальный режим их использования или производиться изменение целевого назначения земель.
Согласно Положению консервации подлежат:
- сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными, сильнозасоленными, сильнозаболоченными (в результате подтопления или нарушения экологических требований) почвами, подверженные в большой степени опустыниванию, имеющие просадки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых, оленьи пастбища с сильно нарушенным почвенно - растительным покровом в случаях, когда использование по целевому назначению земель с указанными признаками деградации приводит к дальнейшему развитию негативных процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки;
- земли, загрязненные токсичными промышленными отходами свыше предельно допустимых концентраций или радиоактивными веществами свыше предельно допустимых уровней.
Статья 13. Содержание охраны земель
Комментарий к статье 13
Для обеспечения охраны земель в комментируемом Кодексе предусмотрен комплекс мер, которые собственник земельных участков, землепользователь, землевладелец, арендатор обязаны проводить.
Особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли, земли лесов первой категории составляют общественное достояние и подлежат особой охране. Поэтому в комментируемой норме на первом месте в качестве обязательного мероприятия по охране земель стоит требование сохранения почв и их плодородия.
В целях сохранения и расширенного воспроизводства плодородия почв, повышения интенсивности сельскохозяйственного производства Правительство РФ Постановлением от 17 ноября 1992 г. N 879 утвердило Государственную комплексную программу повышения плодородия почв России <*>, которая направлена на реализацию следующих приоритетных направлений повышения плодородия почв в основных земледельческих зонах.
--------------------------------
<*> Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. N 1034 срок реализации названной Программы продлен на 2001 г.
С принятием Программы кардинально меняются стратегия выбора направлений, планирование и организация проведения работ по улучшению земель. По-иному строятся принципы и порядок финансирования работ. Перестраивается инвестиционная политика - она должна обеспечить увеличение вложений в работу по осуществлению мер, имеющих долговременное значение для сохранения и повышения плодородия почв. Приоритетное значение приобретут наиболее эффективные виды работ. Земледелие переводится на почвозащитную основу.
Наиболее действенными рычагами в повышении плодородия почв являются ликвидация государственной монополии на землевладение, формирование предприятий нового типа, установление экономической ответственности и заинтересованности землевладельцев, землепользователей и собственников земли в рациональном использовании земель.
Изложенные в Государственной программе принципы и подходы реализуются через соответствующие республиканские, краевые, областные программы и программы автономных образований, в которых должен быть предусмотрен комплекс социально - экономических, организационно - хозяйственных мероприятий и производственных заданий с указанием ресурсов, исполнителей и сроков выполнения. Эти программы не должны противоречить научно обоснованным системам земледелия. Они будут осуществляться через внутрихозяйственное землеустройство.
Эффективное применение всех средств повышения плодородия почв и интенсификации производства возможно только при наличии в каждом хозяйстве научно обоснованной системы земледелия. Поэтому в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях и автономных образованиях с учетом результатов проводимой земельной реформы, накопленных научных и практических знаний должны уточняться или разрабатываться вновь зональные (микрозональные) системы земледелия.
На современном этапе в целях сохранения и повышения плодородия почв, ресурсосбережения и охраны окружающей среды при любых формах собственности на землю и ведения хозяйства разрабатываются ландшафтные системы земледелия.
Центральное место в этих системах отводится наиболее рациональному сочетанию сельскохозяйственных и других угодий на основе научно обоснованных нормативов по каждой природной зоне. Учитывая, что практически все почвы могут подвергаться деградации, системы земледелия должны быть почвозащитными.
В районах с сильно расчлененным рельефом и активным проявлением водной эрозии разрабатываются системы контурно - мелиоративного земледелия.
На дефляционно - опасных землях применяются системы земледелия с использованием безотвальных обработок почв с сохранением стерни и других пожнивных остатков.
С проведением земельной реформы изменяется в целом методология разработки систем земледелия и формирования устойчивых культурных ландшафтов. На основе рационального использования почвенно - климатических ресурсов и средств интенсификации земледелия обеспечиваются строго дифференцированный, нормативный, экономический и экологический подходы, учитывающие интересы землевладельца, землепользователя и собственника земли.
Главным вопросом применения системы земледелия является обеспечение расширенного воспроизводства плодородия почв. Необходимо предусмотреть мероприятия по нейтрализации неблагоприятных воздействий на почву, комплекс мер по оптимизации внутрипочвенных процессов, способствующих повышению почвенного плодородия и продуктивности растений, продолжить совершенствование зональных научно обоснованных систем земледелия. Провести уточнение существующих систем, а где они отсутствуют - проектирование и введение севооборотов, обеспечивающих повышение плодородия почв.
Непосредственная реализация землевладельцами, землепользователями и собственниками земли мероприятий по повышению плодородия почв, предусмотренных в республиканских, краевых, областных программах, программах автономных образований, осуществляется через разработку и выполнение проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, содержащих следующие мероприятия по рациональному использованию и охране земель:
защита почв от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания,