"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

4. Применение международных договоров Российской Федерации
Комментарий к статье 4
Положение комментируемой статьи основано на норме ст. 15 Конституции РФ, определяющей, что принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
От имени Российской Федерации международные договоры заключаются обладающими необходимыми на то полномочиями федеральными органами государственной власти. Обязательную силу на территории Российской Федерации международные договоры приобретают после процедуры ратификации, признания или одобрения.
Статья 5. Участники земельных отношений
Комментарий к статье 5
Данной статьей определены участники земельных отношений - субъекты, обладающие право- и дееспособностью по земельному законодательству. Нормы статьи основаны прежде всего на общих нормах Конституции РФ. Исходя из того, что ст. 9 Конституции РФ установлено: земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности, - в комментируемой статье и определены основные субъекты, обладающие правами на земельные участки.
Длительное время земельно - правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц практически не был определен в земельном законодательстве России. В настоящее время государственная земельная политика изменилась в сторону существенного расширения прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Ранее, в начале реформ, было установлено положение, согласно которому перечисленные лица в России могли лишь арендовать земельные участки. Из этого же до недавнего времени исходило и законодательство определенного числа субъектов Российской Федерации. Хотя по этому поводу было указано, что закрепление данных положений на уровне субъекта Федерации противоречит ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Иными словами, ограничения прав иностранцев, в том числе и при регулировании земельных отношений, не могут быть установлены нормативным актом ниже федерального закона.
Вместе с тем комментируемым Кодексом и Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлены определенные ограничения для иностранных субъектов и лиц без гражданства при приобретении земельных участков в собственность. Так, на основании ст. 15 ЗК РФ данные субъекты не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях России в соответствии с федеральными законами (см. комментарий к ст. 15 ЗК РФ). Кроме того, ст. 8 вводного Закона установлено, что до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Субъектами - обладателями прав на земельные участки являются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Реализация этого права осуществляется для Российской Федерации федеральными органами государственной власти согласно предоставленным им федеральным законом полномочиям; для субъектов Федерации - органами государственной власти этих субъектов Федерации, согласно предоставленным им полномочиям. А в отношении муниципальных образований в соответствии со ст. 130 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивается местным самоуправлением.
В российском законодательстве пока отсутствует единое понимание определения термина "муниципальное образование". Так, часть федеральных законов исходит из того, что муниципальное образование - это субъект правовых отношений (см., напр., гл. 5 ГК РФ, Бюджетный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре"). Другие нормативные акты исходят из понимания муниципального образования как территории, территориального образования, в границах которых субъекты правовых отношений осуществляют свои права (см., напр., Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе").
Чтобы выяснить нормативно закрепленное понятие муниципального образования, следует обратиться к муниципальному законодательству - основной отрасли, регулирующей отношения в области местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 1 устанавливает, что муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" дает в ст. 2 следующее определение территорий местного самоуправления: "В субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно - территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".
Следует обратить внимание и на то, что при опубликовании обобщения судебной практики по гражданским делам Верховный Суд РФ, обращаясь к вопросам местного самоуправления, также исходил из понимания муниципального образования как территории <*>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам от 21 декабря 1999 г. (Вопросы местного самоуправления) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 1.
Статья 6. Объекты земельных отношений
Комментарий к статье 6
Земля вовлечена в общественные отношения как объект правовых отношений, а потому воспринимается правом и как вещь - недвижимая вещь, и как природный объект. Вовлечение земли (земельных участков) в оборот не умаляет ее значения как природного объекта, территории, на которой расположены иные природные объекты, места жизни человечества. Поэтому земля не может считаться таким же имуществом, как, например, здания, строения, иные вещи, созданные по воле людей, их руками. В современных условиях земельное право не отказывается от выработанного им собственного отношения к земле как к объекту права. Это отношение основано на том, что земля, являясь предметом общественных отношений, в то же время остается объектом природы. Она обладает собственным предназначением, не ограниченным потребностями людей.
Согласно комментируемой статье земля в целом может выступать в качестве объекта земельных отношений. Имеются в виду, прежде всего, отношения, связанные с охраной земли, с контролем за соблюдением земельного законодательства. В то же время если норма, закрепленная нормативным правовым актом, может касаться земли как таковой, как природного объекта, конкретные отношения все же возникают по поводу определенного земельного участка, который является объектом земельных отношений в подавляющем числе случаев. Законодательством выставляется несколько существенных требований по оформлению земельного участка, с тем чтобы он мог быть полноценным объектом правоотношений. Земельный участок как объект отношений должен быть индивидуально определен. Это означает, что он должен иметь определенные в соответствии с законодательством и закрепленные в правоустанавливающих и иных документах границы. О земельном участке также должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Действия по формированию земельных участков составляют основу землеустроительной деятельности, урегулированной как нормами комментируемого Кодекса (см. ст. 68, 69 и комментарий к ним), так и Федеральным законом от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве". Данные о земельных участках учитываются в соответствии с установленными требованиями о ведении земельного кадастра (см. ст. 70 ЗК РФ и Федеральный закон от 2 января 2001 г. "О государственном земельном кадастре").
Некоторые условия по формированию земельного участка изложены в статьях Земельного кодекса. Так, согласно п. 1 ч. 4 ст. 30 проведение работ по формированию земельного участка состоит из подготовки проекта границ земельного участка, установления его границ на местности, определения разрешенного использования земельного участка, других предусмотренных законодательством действий.
Понятие земельного участка, данное Земельным кодексом РФ, следует считать основным для включения земельного участка в земельно - правовые отношения. Определения земельного участка, содержащиеся в иных нормативных актах, в том числе в федеральных законах, должны быть приведены в соответствие с данным понятием.
В отношении признания земельного участка делимым или неделимым заметим, что, в соответствии со ст. 133 ГК РФ, неделимой признается вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения. В связи с тем что земля и при разделе земельного участка не теряет своего основного назначения, земельные участки, скорее всего, могут быть признаны не подлежащими разделу на основаниях, предусмотренных законом.
Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
Комментарий к статье 7
Деление земель Российской Федерации на категории по целевому назначению установлено давно. Определение целевого назначения земельных участков в зависимости от их хозяйственного использования весьма важно, поскольку это дает возможность достаточно внятно прописать наиболее значимые положения правового режима земельных участков.
Под целевым назначением понимается особое направление использования земель, функции земель в общественных отношениях как средств производства, базы для развития промышленности, мест проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Благодаря делению земель на то или иное направление, использование земельного участка является относительно стабильным.
Несмотря на то что концепция и основные принципы деления земель по целевому назначению были разработаны и оформлены правом в дореформенный период, их актуальность не исчезла и сейчас. Поскольку у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, постольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базой, постольку это достигается в том числе институтом деления земель на категории по целевому назначению.
Целевое назначение и категории земель устанавливаются комментируемым Кодексом РФ. Перечень их является закрытым. Внесение каких бы то ни было изменений в него любыми другими нормативными актами не допускается. Подавляющая часть категорий земель определена Земельным кодексом РФ в соответствии с прежними положениями земельного законодательства. Некоторые изменения коснулись наименования категорий земель промышленности, транспорта и иного назначения. Теперь они именуются "землями специального назначения".
Установлены земли особо охраняемых территорий и объектов.
Нормы комментируемой статьи предусматривают требование о зонировании территорий, которое тесно связано с делением земель на категории, при этом установлено требование, согласно которому отношения по зонированию должны быть урегулированы федеральным законом. Данный закон находится в настоящее время в стадии разработки.
Помимо этого настоящим Кодексом определено особо, что правовой режим земель "внутри" установленных категорий зависит также и от установленного разрешенного использования. Виды и условия разрешенного использования предусматриваются для каждой категории отдельно.
Особенности использования земель в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации определены в том числе Федеральным законом от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Данным Законом, в частности, установлено, что на территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений; объекты историко - культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность; иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую
Комментарий к статье 8
Данной статьей установлены полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по отнесению земель к той или иной категории и переводу земель из одной категории в другую, определены основные положения о порядке изменения целевого назначения земель. Под отнесением земель к определенной категории следует понимать действия уполномоченных органов по присвоению целевого назначения земельному участку (землям), не имевшему такового ранее. Следует заметить, что для всех земель Российской Федерации уже сейчас установлены целевое назначение и категории. Отмена в дальнейшем данных категорий, в том числе в связи с разграничением земельной собственности, с тем чтобы присвоить им новые категории,