"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

на его неуклонное выполнение.
Правительство РФ, ответственное согласно Конституции РФ за обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрану собственности, в силу комментируемого Закона обязано привести в соответствие с ним свои акты. Выполнение этой непростой процедуры возложено как на департаменты Правительства РФ, так и на ответственные за эту сферу управления министерства и ведомства - прежде всего на Росземкадастр, Минимущество России, Минсельхоз России, Минюст России и другие субъекты правоподготовительной деятельности Российской Федерации.
Обязанность привести в соответствие с настоящим Законом свои акты касается всех без исключения субъектов правотворческой деятельности в области обсуждаемых общественных отношений - на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и на иных уровнях, вплоть до локальных актов, т.е. актов организаций и учреждений.
Сложная работа должна развернуться в субъектах Российской Федерации, где были приняты свои законы и иные акты, в частности об обороте сельскохозяйственных земель, которые теперь согласно ст. 4 и 76 Конституции РФ и ст. 8 и 9 комментируемого Закона должны быть приведены в соответствие с федеральным законом - Земельным кодексом Российской Федерации, принятым по вопросам ведения Российской Федерации (гражданское законодательство), совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (земельное, природоресурсное и иные отрасли законодательства), за исключением актов об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Признание утратившими силу ряда актов - лишь начало работы по пересмотру актов права, регулирующего отношения в области земельных отношений. Составление перечня актов, утративших силу в связи с принятием нового закона, - сложное и трудоемкое дело, выполнение которого требует правовых навыков и опыта.
Здесь возникает немало специфических проблем: является ли акт нормативным или индивидуальным; противоречит ли он принятому Закону целиком или частично; какой именно норме Закона противоречит и в чем; не нарушится ли в связи с отменой или признанием акта недействующим правовой механизм исполнения правила или нормы поведения; нужно ли принимать в связи с признанием акта недействующим новый подзаконный акт; какие акты вышестоящего уровня заслуживают быть признанными недействующими и по каким причинам и т.д.
Российская правовая система признает действующими и акты Союза ССР - если они не противоречат Конституции и федеральным законам Российской Федерации, Декларации Российской Федерации о независимости и регламентируют вопросы, не урегулированные федеральным законодательством. Акты Союза ССР включены в настоящее время в Свод законов Российской Федерации с соблюдением означенных правил. Поэтому при кодификации и систематизации законодательства в любой сфере это надо иметь в виду. Земельный кодекс Российской Федерации является исключением из этого порядка - в ст. 5 комментируемого закона предусмотрено иное правило.
Наконец, введение в действие закона предполагает не только приведение актов в соответствие с ним, но и выполнение трудоемкой работы по организации его применения. Это ознакомление с текстом закона правоприменителей, их обучение, разъяснение законоположений (на что и направлен настоящий Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации <*>), анализ и пересмотр системы органов, участвующих в правоотношениях, выпуск соответствующей литературы (инструкций, приказов и т.п.), межевание земель, оглашение запретов на местности, активизация граждан и общественности и многое другое, нацеленное на доведение требований закона до исполнителей и организацию его надлежащего применения.
--------------------------------
<*> См. также: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1999; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юринформцентр, 1998; Земля и право: Пособие для российских землевладельцев / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Инфра-М Норма, 1998.

Таким образом, введение в действие Закона открывает собой этап приведения других актов в соответствие с ним, но отнюдь не заканчивается этим, ибо он предполагает многочисленность стадий и мер по обеспечению эффективности действия норм закона <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Действие закона. М.: Известия, 1992; Как применять закон: Практическое пособие. М.: Известия, 1993.
25 октября 2001 года N 136-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные принципы земельного законодательства
Комментарий к статье 1
Конституция РФ (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.
Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно - гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает такой порядок использования земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так, при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно - защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов - п. 2 - 4 ст. 85). В отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны.
Если комментируемая статья (абз. 1) устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.
Подпункт 2 комментируемой статьи, провозглашая как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.
Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.
Земельный кодекс в отличие от Закона РФ "Об охране окружающей среды", который предоставляет общественным экологическим организациям (объединениям) лишь право содействования государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства (п. 2 ст. 11), значительно расширяет эти права. Граждане и общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. Этот принцип, по сути, воспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930), который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст. 17 и 27).
Комментируемой статьей провозглашено общеизвестное положение гражданского права - "принадлежность следует судьбе главной вещи". В данном случае земельный участок часто рассматривается как "главная вещь", а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Но возможны исключения из этого правила. Так, ст. 35 ЗК РФ допускает переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение.
Принцип сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31 и др. ЗК РФ, но и Законом от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях".
Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием "Платность использования земли" понимает земельный налог и арендную плату. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то только на основании закона. Арендная плата - предмет свободной договоренности стран, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю.
Принадлежность земель к той или иной категории (их по Земельному кодексу семь - ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.
Разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.
Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный же кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60 - 63).
И наконец, комментируемая статья (подп. 11 п. 1) устанавливает принцип разграничения действий норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться. Например, гражданское законодательство допускает свободный торговый оборот имущества, в то время как земельное законодательство устанавливает множество ограничений для такого оборота земель (ст. 27 ЗК РФ дает конкретный перечень ограничений оборотоспособности земельных участков). По гражданскому праву переход права собственности от одного субъекта к другому происходит свободно в процессе совершаемых сделок. В земельном праве государственные земли могут быть переданы (проданы) в частную собственность только путем приватизации в установленном законом порядке.
Статья 2. Земельное законодательство
Комментарий к статье 2
Земельное законодательство - одна из основных отраслей российского законодательства наряду с гражданским, трудовым, уголовным, административным.
Современная теория права допускает трактовку понятия "законодательство" и в широком смысле - в качестве совокупности всех нормативных правовых актов, посвященных регулированию той или иной сферы общественных отношений, и в узком - когда речь идет только и непосредственно о законах как актах высшей юридической силы. Земельный кодекс вслед за Гражданским (см. ст. 3 ГК РФ) исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п. 1 комментируемой статьи, что земельное законодательство