"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РСФСР 1991 г., субъекты Федерации принимали свои земельные законы прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.
В Республике Дагестан приняты Законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которые представляют определенный интерес. В этих Законах отражены многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально - справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически - централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших). Теперь предстоит приведение этих актов в соответствие с нормами комментируемого федерального Кодекса и сохранение всего положительного, оправдавшего себя на практике, что не противоречит Земельному кодексу.
Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г. отразил в том числе введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта Российской Федерации регулирует режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем это имело место в Земельном кодексе РСФСР, восполняя тем самым пробелы федерального законодательства.
Аналогичный Закон принят Воронежской областной Думой 25 мая 1995 г. В нем отмечаются обязательность соответствия актов субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, обязательность применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматриваются гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводятся институты земельного сервитута и залога <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. М.: Инфра-М Норма, 1997.
В Тверской области Законодательное Собрание приняло 25 июля 1996 г. Временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области (Тверские ведомости. 1996. N 67/678). Им подробно регулируется порядок предоставления земельных участков - этот институт земельного права широко используется при строительстве новых и расширении прежних предприятий, продолжая играть ведущую роль в системе возникновения прав на землю по законодательству многих субъектов Федерации. Указанный нормативный правовой акт Тверской области предусматривает несколько стадий предоставления земель для размещения объектов федерального, межрегионального и областного значения.
Таковы возможности реализации субъектами Федерации полномочий, не отнесенных к полномочиям Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений <*>.
--------------------------------
<*> См. также: Земельное право: Вопросы и ответы (Веденин Н.Н.). М.: Новый юрист, 1999.
Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в общественных отношениях в области земельных отношений в двух качествах. Во-первых, как регуляторы этих отношений применительно к земельным участкам, находящимся под их юрисдикцией на их территории, - и в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно - правовой, и административный характер. Во-вторых, как собственники земельных участков, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, - в этом случае они выступают на равных началах с иными участниками отношений: гражданами и юридическими лицами (ч. 2 ст. 9, ст. 10 и 11 ЗК РФ).
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.
Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также кроме имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. И далее из этого принципиального положения делается вывод: "Обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом". Созданные указанными субъектами отношений юридические лица согласно той же статье не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).
Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области земельных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем нормы комментируемого земельного права. Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан страны участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ) и т.п.
К комментируемой статье непосредственное отношение имеет и ст. 129 ГК РФ, согласно которой "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах" <*>. Таким образом, нормы гражданского, экологического и других отраслей законодательства корреспондируют положениям комментируемого Кодекса о его приоритетности в регулировании земельных отношений <**>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Инфра-М Норма, 1999.

<**> См. также: Пособие по совершению сделок с земельными участками (Герасин С.И. и др.). М., 1999.
Новый Земельный кодекс не стал размежевывать компетенцию представительных и исполнительных органов на уровне Российской Федерации, ее субъектов, а также районов и городов, что вполне оправданно, поскольку это размежевание находится в основном в ведении самих субъектов Федерации и осуществляется ими по-разному. На уровне муниципальных образований такое размежевание делать федеральным законом еще труднее ввиду разнообразия условий и специфики правотворчества и правоприменения на местах.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений
Комментарий к статье 11
Комментируемая статья завершает гл. I "Общие положения" и продолжает ее в части компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Положения этой статьи, в частности об "иных полномочиях для решения вопросов местного значения в сфере использования и охраны земель", в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые полезно привести.
Если ранее в Союзе ССР местные Советы составляли одну систему с вышестоящими звеньями Советов народных депутатов, то в настоящее время согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление - в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в отношениях в области использования и охраны земель. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).
Местные образования и органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).
Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 6 того же Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики, земельных ресурсов и экологии);
регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
Вместе с этим и названным в комментируемой статье Земельного кодекса набором земельных полномочий органы местного самоуправления наращивают свой компетенционный потенциал. Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 28 августа 1995 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются земельной компетенцией конституциями республик и уставами других субъектов Российской Федерации.
В субъектах Федерации принимаются также законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области земельных отношений и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее об этом см., напр.: Байдаков С.Л. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан. М.: МНЭПУ, 1999.
В 2001 г. проводились парламентские слушания и конференции, на которых обсуждались вопросы обеспечения реальной компетенцией и наделения настоящими правами с соответствующими обязанностями органов местного самоуправления, была утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под рук. Ю.А. Тихомирова. М.: Инфра-М Норма, 1997; А. Черкасов. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ИГиП РАН, 1998; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного реформирования. М.: ИГиП РАН, 1998; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Союз российских городов, 1995.

Наибольшие полномочия в области земельных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (см. гл. 15 ЗК РФ).
Глава II. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
Статья 12. Цели охраны земель
Комментарий к статье 12
Правовое регулирование охраны земель представляет собой форму обеспечения публичных интересов. Данный вывод следует из положений, закрепленных в ст. 9 Конституции РФ. Нормами Конституции РФ (п. 1 ст. 9, ст. 42 и 58) земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; граждане Российской Федерации имеют право на благоприятную окружающую среду и обязаны сохранять ее, бережно относиться к природным богатствам.
Охрана земель - это система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв <*>.
--------------------------------
<*> Экология. Юридический энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000. С. 267.
По данным государственного учета, общий земельный фонд Российской Федерации составляет 1709,8 млн. га <*>. Это внушительная цифра. Использование значительных объемов земельного фонда в народохозяйственных целях накладывает определенные обязательства по сохранению природной целостности всех звеньев экосистемы окружающей среды. В природе все взаимосвязано. Поэтому нарушение правильного функционирования одного из звеньев, будь то лес, животный мир, земля, ведет к дисбалансу и нарушению целостности экосистемы. В отношении земли как неотъемлемого элемента природной среды имеются в виду сохранение способности быть средством производства и сохранение либо восстановление целевого назначения земли.
--------------------------------
<*> Состояние земельных ресурсов характеризуется на основе ежегодного государственного (национального) доклада "О состоянии и использовании земель Российской Федерации", который готовится Госкомземом России и Госкомэкологией России в соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 491 "О мониторинге земель" и от 25 августа 1992 г. N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации".

Понимание того, что земля как природный ресурс нуждается в охране, пришло к современному обществу не сразу. Опыт прошлого века свидетельствует: подход к использованию земли был чисто утилитарным, прагматичным.