"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

В общественном сознании не существовало понятия последствий экологически неблагоприятного воздействия на землю, оно не видело необходимости в выработке мер по предотвращению разрушения земной поверхности и восстановлению уже нарушенного. Мировое сообщество лишь в конце XX в. в политику использования природных ресурсов внесло существенные изменения. Приоритетным направлением стал принцип параллельности целей использования земли: земля как основа хозяйственной и иных видов деятельности, земля как объект охраны окружающей природной среды.
Наиболее яркой иллюстрацией этой тенденции являются США. В начале XX в. Соединенные Штаты Америки проводили в жизнь политику активного использования земель. Законодательство государства стимулировало землепользователей к освоению все новых территорий, присутствовал экстенсивный метод использования земель. С точки зрения экономического роста это дало определенные результаты. Однако страна столкнулась с проблемой возникновения так называемых "индустриальных пустынь", карта Америки пестрела "лунными ландшафтами" разрушенных земель, которые с трудом поддавались восстановлению. Это послужило толчком к формированию законодательства, направленного на охрану, восстановление и рациональное использование земель. Последовательность в осуществлении данной политики позволила не только существенно снизить процент разрушенных земель, но и внести вклад в мировой опыт решения проблемы охраны земель от разрушения в процессе хозяйственной деятельности.
Результатом экономических и политических реформ, осуществленных в России в конце 90-х годов, явилось разрушение "железного занавеса", которым наша страна была отгорожена от всего мирового сообщества. Государство стало полноценным участником всех процессов, происходящих в мире. Как следствие этого, получил новое звучание подход к использованию природных ресурсов, и в первую очередь земли. Это и понятно, ведь земля и другие природные ресурсы - объекты особой социально - экономической и экологической значимости.
От России требуют соблюдения определенных экологических стандартов. Это было невозможно при существовании несовершенного природоохранного и земельного законодательства. В стране начался бурный процесс законотворчества, в том числе развитие в национальном законодательстве общепризнанных принципов и норм международного права и деклараций международных форумов: Конвенции о биологическом разнообразии (Рио - де - Жанейро, 5 июня 1992 г.), Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Нью - Йорк, 9 мая 1992 г.), Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (Женева, 10 декабря 1976 г.).
Конституция РФ 1993 г. закрепила основные принципы охраны земель. В 2002 г. принят Закон РФ "Об охране окружающей среды" (Российская газета, 12.01.02), ст. 4 которого объектом охраны окружающей природной среды выделяет землю. Помимо этого для реализации целей охраны земель был принят Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399). Задача рационального использования земель и их охраны закреплена в качестве одной из приоритетных в Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2000 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379). Некоторые составляющие рационального использования земель и их охраны закреплены в Федеральном законе "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801). В частности, к таковым следует отнести обязанности членов соответствующих объединений использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием; не наносить ущерба земле как природному и хозяйственному объекту; соблюдать экологические, санитарно - гигиенические и иные требования (ст. 19).
Целью охраны земель, с одной стороны, является предотвращение возникновения негативных последствий для состояния земель, а с другой - восстановление уже нарушенного.
Общеизвестно, что гораздо легче предотвратить, нежели ликвидировать уже имеющееся нарушение. Поэтому превентивные меры, направленные на охрану земель, наиболее эффективны. В первую очередь необходимо отметить: использование и охрана земель представляют собой единое целое.
Комментируемый Кодекс подразделяет земли на несколько категорий в зависимости от их целевого назначения. Каждая категория земель по-своему подвержена хозяйственному воздействию. Отнюдь не любая деятельность на земле носит созидающий характер. Более того, зачастую антропогенное воздействие на земную поверхность обладает разрушающим воздействием.
Поскольку охрана земель и их рациональное использование тесно взаимосвязаны, следовательно, и вопросы охраны необходимо рассматривать в единстве с вопросами рационального использования той или иной категории земель.
Под рациональным использованием сельскохозяйственных земель подразумевается такое их использование, которое, во-первых, не влечет уменьшения площадей сельскохозяйственных угодий высокого качества, во-вторых, в самом общем виде может быть определено как экономически эффективное использование соответствующих площадей, при котором средняя урожайность (продуктивность) угодий отвечает кадастровой оценке земель. Однако в процессе использования земли загрязняются химикатами, почвы подвергаются эрозии, истощению. К примеру, по данным государственного учета, Минсельхозпродом России в 1998 г. была проведена эколого - токсикологическая оценка почв сельскохозяйственных угодий на содержание тяжелых металлов, остаточных количеств пестицидов, нитратов и других токсикантов. В результате обследования выявлено 1,4 млн. га земель сельскохозяйственного назначения, загрязненных тяжелыми металлами, из них 1,7% - веществами 1-го класса опасности (высокоопасные вещества) и 3,8% - веществами 2-го класса опасности (в основном медью).
Для предотвращения этих последствий предусмотрен ряд требований в законодательстве, которые содержат обязанности землепользователей рационально использовать земельные ресурсы и охранять землю от негативного воздействия. В этих целях отраслевые законодательные акты содержат нормы, регулирующие отношения по охране и рациональному использованию земель. Федеральный закон "О недрах" в ст. 22 содержит обязанность недропользователя соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; приведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" в ст. 22 "Сохранение среды обитания объектов животного мира" определяет, что хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству. При размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, осуществлении лесных пользований, проведении геологоразведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов, организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.
Лесной кодекс в ст. 18 "Содержание права собственности на лесной фонд и права собственности на леса, не входящие в лесной фонд" определяет, что собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему лесных отношений и имеет право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд. Владение, пользование и распоряжение лесным фондом и не входящими в лесной фонд лесами осуществляются с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса.
Кроме норм, направленных на обеспечение соблюдения требований по охране земель, содержащихся в отраслевых нормативных правовых актах, на федеральном и региональном уровне принимаются комплексные программы повышения плодородия почв России.
Немалый интерес представляют собой земли населенных пунктов (городов, поселков, сельских поселений). Особенность таких земель заключается в их многофункциональном назначении. В границах населенных пунктов имеются земли, предназначенные для застройки, сельскохозяйственного использования, транспорта и пр. В качестве главной особенности земель населенных пунктов следует рассматривать реализацию на соответствующих территориях градостроительной функции. Градостроительный кодекс в ст. 1 определяет градостроительство как деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства с учетом экологических, природных особенностей территорий и поселений. В статьях 1, 10, 31, 32 и других того же Кодекса содержится указание на необходимость обеспечения рационального природопользования, в том числе рационального использования и охраны земель. В Градостроительном кодексе не дано определения рационального землепользования, но из его содержания можно выделить те признаки, которые позволяют в системе с иными положениями законодательства определить подходы к понятию рационального землепользования и охраны земель на территории поселений.
Градостроительство должно обеспечивать как удовлетворение производственно - хозяйственных, социально - трудовых потребностей населения, так и выполнение мероприятий по охране окружающей среды. Иными словами, градостроительная деятельность требует установления такого правового режима землепользования на территории поселений, при котором обеспечивается сбалансированное (с учетом оценки антропогенной нагрузки на окружающую природную среду) использование земельных ресурсов в качестве операционного базиса и природного объекта, выполняющего экологические функции <*>.
--------------------------------
<*> См.: Харьков В.Н. Рациональное использование земельных ресурсов и правовое регулирование // Государство и право. 2000. N 9. С. 28 - 37.
Земли поселений подвержены риску захламления, загрязнения бытовыми и промышленными отходами. Актуальность охраны земель от подобных деградационных процессов подтверждается обширной законодательной базой, призванной урегулировать отношения по охране земель поселений от захламления, загрязнения и другого негативного результата хозяйственной деятельности. Этой проблеме посвящены, в частности, распоряжение мэра г. Москвы от 3 ноября 1997 г. N 858-РМ "О состоянии и мерах по совершенствованию системы сбора, переработки и утилизации брошенных и разукомплектованных транспортных средств" и Постановление правительства Московской области от 27 сентября 2000 г. N 108/27 "О мерах по улучшению обращения с отходами на территории Московской области".
В 1998 - 1999 гг. Москомприродой совместно с заинтересованными организациями была разработана Концепция экологической безопасности г. Москвы на период до 2001 г. и более отдаленную перспективу, которая направлена на совершенствование системы охраны земель и окружающей среды, обеспечение экологической безопасности населения.
Правительство Москвы разработало первоочередные мероприятия по охране земель от бытовых отходов, которые нашли отражение в его Постановлении от 7 декабря 1999 г. N 1138 "О совершенствовании и развитии городской системы сбора и переработки промышленных отходов и вторичного сырья". В Постановлении, в частности, отмечено, что размещение и переработка промышленных отходов по-прежнему одна из важнейших экологических проблем города и в качестве меры предложено развитие и рекультивация полигонов для захоронения промышленных отходов (п. 3).
Наиболее потенциально опасными с точки зрения нарушения земель и наиболее вероятными кандидатами для пристального внимания являются земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения (см. комментарий к гл. XII).
Земли лесного фонда также подвержены разрушительному воздействию хозяйственной деятельности (вырубка лесов, мелиорация, заболачивание, эрозия). Особую тревогу вызывает состояние мелиорированных земель, площадь которых в России в последние годы составила около 15 млн. га, из них более 5 млн. - орошаемых. Сохраняется тенденция роста земель с неблагоприятной мелиоративной обстановкой и снижения их продуктивности. В результате ухудшения мелиоративного состояния земель, сокращения финансирования работ по реконструкции, восстановлению и эксплуатации мелиоративных систем, обвального падения рентабельности сельскохозяйственного производства большие площади мелиоративных земель переведены в менее ценные категории угодий.
Для обеспечения эффективности реализации норм и требований законодательства по предотвращению деградации, загрязнения и захламления земель сформирован природоохранный механизм, основу которого составляет Закон РФ "Об охране окружающей среды". В нем содержатся положения, касающиеся охраны земли как природного ресурса.
В качестве одного из объектов охраны окружающей природной среды Закон выделяет землю, природные ландшафты. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, в том числе земли, включает в себя разработку государственных прогнозов социально - экономического развития на основе экологических прогнозов; разработку федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; разработку и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления