"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

не предполагается. Поэтому вряд ли следует ожидать в ближайшей перспективе каких-либо действий в этом направлении. В то же время перевод земель из одной категории в другую - весьма важное действие соответствующих государственных и муниципальных образований по управлению землями, находящимися в их собственности. Требования развития хозяйства, упорядочения использования земли, изменение экологической обстановки, чрезвычайные ситуации могут стать существенным поводом для изменения установленного целевого назначения земель.
В связи с тем что полномочия по переводу земель из одной категории в другую предоставлены всем субъектам, обладающим правом государственной или муниципальной собственности на землю, важным положением комментируемой статьи следует считать требование об урегулировании порядка перевода земель на уровне федерального закона. Данный закон находится в стадии разработки. Им предполагается установить основные принципы перевода земель из одной категории в другую, основания для изменения целевого назначения, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области перевода земель из одной категории в другую, права граждан и юридических лиц при осуществлении процедуры изменения целевого назначения земельных участков.
Поскольку данные о категории земель составляют основу правового режима любого земельного участка, комментируемой статьей уделено особое внимание тому, в каких документах категория земель должна быть зафиксирована. Прежде всего это правоустанавливающие документы, документы кадастрового учета земель и др.
Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений
Комментарий к статье 9
Комментируемая статья открывает группу компетенционных норм, включающих полномочия основных участников (после граждан) земельных отношений, наделенных властными полномочиями, - Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления. Нормы комментируемой и последующих статей гл. I Кодекса во многом носят государственно - правовой характер, поэтому полезно привести некоторые конституционные нормы, явившиеся основой для положений этой главы.
Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно. Так, система и порядок функционирования органов управления в области земельных отношений определены в разных главах комментируемого Кодекса. Разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско - материальной ответственности - в гл. XIII. Часть полномочий Российской Федерации и ее субъектов, предусмотренных в ст. 9 и 10, реализуются законодательными и представительными органами Российской Федерации и ее субъектов.
Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст. 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены в ст. 97 - 101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов Российской Федерации в регулировании общественных отношений - это принятие законов, иных нормативных правовых актов, которыми предоставляются права и налагаются обязанности на участников этих отношений, а Совета Федерации, кроме того, - ратификация и денонсация международных договоров России (см. ст. 4 ЗК РФ).
Согласно ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.
Полномочия России в области земельных отношений, установленные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 в указанной области относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных отношений);
федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
гражданское, гражданско - процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).
Компетенция России и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной в ст. 72 Конституции РФ. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно указанной статье находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 ЗК РФ).
Это размежевание компетенции "по вертикали" весьма важно, оно осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими органами этих субъектов.
Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельных отношений осуществляются в трех направлениях. Статьями 9, 10, 11 и другими комментируемого Кодекса разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к ним).
В подп. 7 п. 1 ст. 9 ЗК РФ упоминаются "иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами". К последним относится, например, Водный кодекс РФ, в ст. 90 которого регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения). Под ними понимаются предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок и имеют прямое отношение к землепользованию. Лимиты водопользования субъектам Федерации на основании прав собственности на земельные участки, водохозяйственных балансов и заявленных потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (МПР России) по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды (Минсельхозом России и др.), а по подземным водным объектам - и с государственным органом управления использованием и охраной недр (МПР России).
Водным кодексом предусматриваются основные сферы государственного управления и полномочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, существенно влияющие на земельные отношения:
водохозяйственные балансы - расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами (ст. 75);
схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76);
государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов - федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные (ст. 77);
государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр (ст. 78 и 79);
государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 81);
нормирование и лицензирование в области использования и охраны водных объектов (ст. 82 и 83) <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997; Водный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно - практический комментарий (Михеев Н.Н. и др.). М., 2001.
В статье 138 "Использование водных объектов для сельского хозяйства и лесного хозяйства" Водного кодекса предусмотрены обязанности землевладельцев - граждан и юридических лиц - принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.
Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов и их водосборных площадей.
Это пример только одного федерального закона, регулирующего земельные отношения (по поводу регулирования земель водного фонда см. также комментарий к ст. 102).
Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений
Комментарий к статье 10
Комментируемая статья связана со ст. 9 и 11 ЗК РФ и предусматривает наряду с самостоятельной остаточную компетенцию в последнем предложении п. 1 (см. также комментарий к ст. 9 и 11).
Субъектам Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Конституции РФ предоставляется возможность иметь свое законодательство. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в ст. 71 - 76 Конституции РФ. Реализацию компетенции субъектов Федерации в сфере земельных отношений можно проиллюстрировать на нескольких примерах.
Решением Нижегородского областного представительного органа "Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области" было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.
Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформы в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы "Плодородие", "Белок", "Селекционно - племенная работа", "Техническое перевооружение сельского хозяйства", "О поддержке фермерского сектора Оренбургской области" и др.
Коллегия Минсельхоза России своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и созданию организационно - правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении. В Оренбургской области в 2001 г. состоялось выездное заседание Президиума Государственного Совета РФ с участием Президента РФ, рассмотревшего и обсудившего состояние земельных и аграрных отношений.
Природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, насыщенность интеллигенцией, состояние иных компонентов. Все это влияет на состояние землепользования и в целом на положение сельского хозяйства, что отражается на разработке и реализации региональных программ по использованию и охране земель.
Во многих субъектах Российской Федерации их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что отнюдь не вызвано необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о землепользовании крестьянских (фермерских) хозяйств, где положения федеральных законов в основном дублируются.
В Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства. В Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными нормативными правовыми актами были установлены региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для землеустройства и деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление хорошо продуманных отношений внутрихозяйственного расчета.
В субъектах Российской Федерации получает распространение заключение договоров федеральных и иных учреждений с местными органами и общественными объединениями. Важен сам факт развития договорного процесса под патронажем субъекта Федерации в области землепользования, агропромышленного комплекса и охраны природной среды.
В Оренбургской области с общественными объединениями такое соглашение подписало Оренбургское зенитное ракетное училище. Этим договором решаются следующие задачи: обеспечение надлежащего землепользования и экологии при эксплуатации военной техники, размещении и дислокации личного состава; экологическое обучение; методика преподавания земельных и экологических правил.
На основе такого сотрудничества предполагается реализовать связанные с земельными отношениями экологические требования к использованию в ходе повседневной деятельности вооружений, обладающих загрязняющими свойствами; оформить и внедрить нормативно - правовую базу применения тех или иных видов вооружения с точки зрения охраны земель и других природных ресурсов; уделить повышенное внимание обучению экологически грамотным приемам и способам действия, имея в виду заботу не только о своем регионе, но и о территориях и проблемах большего масштаба.
Поскольку федеральным законодательством одно время не решались проблемы использования земель для складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществлялось актами субъектов Российской Федерации. Известны в этом смысле Самарская область и город Самара, на базе которых проводится всероссийский семинар и обмен опытом по использованию земель для утилизации и захоронению промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.
Учитывая изменение,