"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Содержащие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются (ст. 5 Федерального закона от 25 октября N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Конституция РФ в ст. 72 определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится земельное законодательство (п. "к"), а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в"). Земельный кодекс в ст. 9 и 10 разграничивает полномочия Российской Федерации и полномочия ее субъектов в области земельных отношений (см. комментарий к ним). Вместе с тем необходимо иметь в виду, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними являются, по существу, гражданско - правовыми и регулируются гражданским законодательством (см. ст. 3 ЗК РФ). А гражданское законодательство согласно ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому субъекты Федерации не могут принимать акты, регулирующие перечисленные выше отношения.
Комментируемая статья выстраивает четкую иерархию земельных нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы. Во главе ее, как и во многих других отраслях права, находится Кодекс. Нормам Земельного кодекса должны соответствовать не только нормы законов, входящих в систему земельного законодательства, но и земельно - правовые нормы, содержащиеся в законах других отраслей (например, лесного, водного, аграрного законодательства). Во многих статьях Земельный кодекс дает отсылки к тем или иным федеральным законам или же, не называя конкретного закона, определяет, что тот или иной вопрос регулируется федеральным законом. В других случаях Кодекс указывает на совместное регулирование вопроса законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Так, и федеральными законами, и законами субъектов Федерации могут быть установлены случаи, когда требуется указание категории земель в иных документах, кроме названных в Земельном кодексе (подп. 5 п. 2 ст. 8), а охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными и сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии не только с законами, но и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации (п. 7 ст. 13).
Субъекты Российской Федерации могут принимать законы, регулирующие земельные отношения, кроме вопросов сделок с землей и иных имущественных отношений по поводу земли. Целый ряд вопросов, подлежащих регламентации в законодательстве субъектов Федерации, непосредственно указан в Земельном кодексе - например установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33).
В пункте 2 комментируемой статьи записано, что нормы земельного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу. Но следует иметь в виду, что вообще законодательство субъектов Федерации не должно противоречить федеральным законам. На это указывает ст. 4 (ч. 2) Конституции РФ: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" - и ст. 72 (п. "а" ч. 1), устанавливающая, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций и законов республик; уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам. Следовательно, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, должны соответствовать не только Земельному кодексу, но и другим федеральным законам.
Так, Определением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. N 41-О (СЗ РФ. 2000. N 18. Ст. 2020) отменено как аналогичное положениям, признанным Конституционным Судом РФ в предыдущих постановлениях не соответствующими Конституции РФ, положение ч. 1 ст. 16 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае", запрещающее совершение сделок с земельными участками гражданам, не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея.
До принятия нового Земельного кодекса, когда многие вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками оставались на федеральном уровне практически неурегулированными, часть субъектов Федерации решила их в своих законах о земле. Теперь те их положения, которые противоречат нормам Земельного кодекса, подлежат отмене. Однако в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" впредь до принятия федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекты Российской Федерации, оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса регулировался соответствующими законами этих субъектов Федерации, продолжают осуществлять оборот земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с принятыми ими законами.
Так называемыми подзаконными актами являются указы Президента РФ, решения Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления и акты ведомственного правотворчества.
Указы Президента РФ по юридической силе следуют непосредственно за федеральными законами. Земельный кодекс называет ряд земельно - правовых вопросов, которые регулируются непосредственно Президентом России, например установление видов зданий, строений, сооружений, на которые не распространяется преимущественное право покупки или аренды земельного участка иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами - собственниками таких строений (п. 5 ст. 35). В определенный период развития российского законодательства (90-е годы) земельные отношения регулировались в основном указами Президента РФ. Важнейшие из них: от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (с последующими изменениями и дополнениями), от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности", от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю".
Согласно ст. 6 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ изданные до введения в действие Земельного кодекса и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Кодексу.
Федеральное Правительство в соответствии со ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712) определяет, что акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, - в форме распоряжений. Согласно упомянутой статье Конституции постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
В ряде статей Земельного кодекса прямо указаны земельные вопросы, непосредственно регулируемые федеральным Правительством. Это, например, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих почву; установление порядка консервации земель (ст. 13), установление общих начал определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 22). Правительство России принимает нормативные правовые акты и по другим вопросам. Так, за последнее время были приняты Постановления от 1 марта 2001 г. N 154 "Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (СЗ РФ. 2001. N 10. Ст. 963), от 11 января 2001 г. N 22 "Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра в России" (СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 251).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - правительства, администрации и другие - издают акты (постановления, распоряжения, иные акты, например Постановление администрации Нижегородской области от 24 марта 2000 г. N 79 "Об утверждении единых расценок на платные работы (услуги) по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель на территории Нижегородской области"), которые должны соответствовать как федеральному законодательству, так и законам соответствующего субъекта Российской Федерации. Земельный кодекс называет целый ряд земельных вопросов, по которым соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации издают нормативные правовые акты. В частности, они могут устанавливать иные, кроме перечисленных в Кодексе, виды особо охраняемых территорий на землях данного субъекта Федерации (п. 5 ст. 94), определять порядок использования отдельных видов земель промышленности, а также порядок установления зон с особыми условиями использования на территории субъекта Федерации (подп. 2 п. 5 ст. 87).
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 19 установлено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты; наименование и виды таких правовых актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В силу Земельного кодекса нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в частности, может быть предусмотрен особый правовой режим использования земель коренных малочисленных народов и этнических групп (п. 3 ст. 7), установлены максимальные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности (п. 2 ст. 33).
В комментируемой статье не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем они составляют значительную часть правовых актов, регулирующих земельные отношения. Федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры - принимают приказы, инструкции, правила и иные подобные акты в пределах полномочий, предусмотренных положением о данном ведомстве либо иным специальным актом Правительства РФ. Ведомственные нормативные акты не могут противоречить федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Нормативные акты министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России. Примером такого рода актов в области земельных отношений могут служить Приказы Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П\119 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра", Госстроя России от 2 августа 1999 г. N 18 "О утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях", МПС России от 15 мая 1999 г. N 26Ц "Об утверждении Положения о порядке использования федеральных земель железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог".
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
Комментарий к статье 3
Положение ч. 1 комментируемой статьи основано прежде всего на норме Конституции РФ, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Земельные отношения - предмет земельно - правового регулирования. Это круг общественных отношений по поводу владения, пользования, распоряжения земельными участками, охраны земли, урегулированных нормами земельного законодательства (см. комментарий к ст. 2).
Реализация земельных отношений часто бывает связана с возникновением и реализацией отношений по поводу использования иных природных ресурсов (объектов), объектов недвижимости, особо охраняемых природных территорий, а также по поводу охраны окружающей природной среды - поскольку земля сама является ценным природным объектом. В связи с этим комментируемой статьей определено, что подобного рода отношения (по поводу использования недр, лесов, водного фонда и т.д.) регулируются иным, нежели земельным, законодательством. В то же время земельные отношения, если они возникают в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть урегулированы земельно - правовыми нормами, установленными нормативными правовыми актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о недрах) законодательства об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях. Как правило, это нормы, регулирующие использование определенной категории земель, правовой режим которой подчинен правовому режиму конкретного природного ресурса или объекта. Так, отношения по поводу использования и охраны земель лесного фонда регулируются, кроме Земельного, еще и Лесным кодексом, отношения по поводу земель водного фонда - соответственно Водным кодексом и т.д. Таким образом, при вступлении в те или иные земельно - правовые отношения всегда следует иметь в виду, что урегулированы они могут быть не только непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных отраслей российского законодательства.
Положение комментируемой статьи по поводу регулирования имущественных отношений в рамках отношений земельных нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием ст. 129 ГК РФ на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Статья