"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

мониторинга субъекта Российской Федерации.
 Суть разграничений полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами сводится к следующему:
- во-первых, они различаются по объему: полномочия Российской Федерации реализуются в масштабе всей страны и имеют юридическое значение для всех ее регионов, а полномочия субъекта РФ ограничены масштабами отдельно взятого региона;
- во-вторых, специфика полномочий субъектов РФ проявляется в том, что их реализация должна сообразовываться с политикой Российской государства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральному законодательству;
- в-третьих, различен и субъектный состав: реализация перечисленных в комментируемой статье полномочий возлагается и на региональные органы власти;
- в-четвертых, полномочия субъектов РФ в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения могут иметь свои особенности ввиду природной, экономической, политической специфики региона.
 Так, например, в Уставе г. Москвы от 28.06.1995 определено, что в соответствии с федеральным законодательством для обеспечения безопасности и общественного порядка в столице Российской Федерации, обеспечения условий функционирования федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации правовыми актами города могут устанавливаться особенности санитарно-эпидемиологических мер (ст. 74).
 2. Комментируемая норма наделяет законодательные и исполнительные органы государственной власти полномочиями на принятие региональных нормативных актов и прежде всего  законов субъектов РФ. Вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, входящие в сферу регулирования регионального законодательства, весьма многообразны, как разнообразны и источники их закрепления. Как правило, общие положения о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения закрепляются в уставах, конституциях, отдельные вопросы закреплены в законах субъектов РФ. Однако в основном данная сфера регулируется подзаконными нормативными актами субъектов РФ: постановлениями, указаниями, распоряжениями региональных исполнительных органов власти.
 Так, например, в Уставе Чукотского автономного округа от 28.11.1997 содержится общее положение об отнесении полномочий по принятию мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения к компетенции Правительства автономного округа.
Определенные сферы отношений, составляющих основу санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законами субъектов РФ.
 Например, в г. Москве действует Закон от 24.05.2000 N 13 "О качестве и безопасности пищевых продуктов".
Положения законов субъектов РФ, регулирующих сферу санитарно-эпидемиологического благополучия населения, конкретизируются в подзаконных нормативных актах.
 В качестве примера можно привести Постановление Правительства Ленинградской области от 19.05.2006 N 155 "О Порядке введения и осуществления ограничительных мероприятий (карантина), направленных на предупреждение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных на территории Ленинградской области", Приказ руководителя Департамента здравоохранения г. Москвы от 16.01.2009 N 9 "О календаре профилактических прививок и календаре профилактических прививок по эпидемическим показаниям".
В абзаце 2 комментируемой статьи, наряду с полномочием субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов, предусмотрено и  полномочие по контролю за их исполнением. Осуществление контроля предполагает применение мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм регионального санитарного законодательства.  Так, например, в вышеприведенном Законе г. Москвы от 24.05.2000 N 13 определено, что нарушение требований Закона влечет за собой административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и города Москвы.
Контроль за исполнением регионального законодательства может предполагать обязанность должностных лиц уполномоченных региональных органов сообщать, информировать о соблюдении и исполнении санитарного законодательства в той или иной сфере, что находит свое отражение в нормативных актах  (например, информационное письмо Департамента здравоохранения г. Москвы от 20.03.2009 N 31/93 "О порядке выполнения требований санитарно-эпидемиологических правил учреждениями здравоохранения").
 3. В рамках государственной политики Российской Федерации в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения органы власти субъектов РФ уполномочены на разработку и принятие региональных программ. Данное полномочие в большинстве случаев закрепляется в высших нормативных актах субъектов РФ, поскольку отражает политику региона в данной сфере.
 Так, например, в ст. 42 Конституции Республики Коми установлено, что в Республике Коми дополнительно к федеральным финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по санитарно-эпидемиологическому благополучию. Подобное положение содержится и в Уставе (Основном Законе) Владимирской области от 14.08.2001 N 62-ОЗ: "государственные органы... разрабатывают и реализуют областные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряют деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры, спорта и туризма, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию" (ч. 2 ст. 89). В настоящее время в различных регионах реализуются разнообразные программы, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
 Например, в Ленинградской области действует региональная целевая программа "Обеспечение населения Ленинградской области питьевой водой в 2007 - 2011 годах", принятая Областным законом Ленинградской области от 06.09.2006 N 106-оз, поскольку обеспечение населения питьевой водой из централизованных систем водоснабжения является одной из ключевых проблем, связанных с вопросами здоровья и благополучного проживания людей, что обусловливает приоритетное значение вопросов охраны здоровья населения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в условиях проведения социально-экономических преобразований.
Важным положением абзаца 3 комментируемой статьи является условие о том, что региональные программы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения должны согласовываться с территориальным органом Роспотребнадзора.
 4. Закрепленное в абзаце 4 комментируемой статьи полномочие реализуется органом исполнительной власти субъекта РФ, который, в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта РФ, на основании предписания территориального органа Роспотребнадзора вводит или отменяет на территории субъекта карантин. Данное полномочие, согласно Постановлению Правительства РФ от 19.08.2005 N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор", включает в себя следующие обязанности, возлагаемые на орган исполнительной власти субъекта РФ:
- принятие решения о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта РФ или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта РФ;
- утверждение плана мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий;
- создание оперативного штаба по обеспечению выполнения указанного плана.
Указанные обязанности должны быть выполнены органом исполнительной власти субъекта РФ в течение 24 часов.
 5. Следует обратить внимание на позицию законодателя, отраженную в абзацах 5 и 7 комментируемой статьи, где полномочия субъектов РФ выражены только в их правах: праве осуществления мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни и праве на участие в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта РФ. Это означает, что, по сути, орган исполнительной власти субъекта РФ вправе самостоятельно решать вопросы о необходимости реализации названных полномочий. Таким образом, названные полномочия в первую очередь являются прерогативой Российской Федерации, которая в лице органов Роспотребнадзора обязана осуществлять меры по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, проводить социально-гигиенический мониторинг, в т.ч. и отдельных субъектов РФ ( см. комментарий к ст. ст. 5, 36, 45). Согласно же комментируемой норме органы власти субъектов РФ могут и не принимать участия в реализации названных полномочий.
Тем не менее в большинстве случаев данные полномочия являются составной частью региональной политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и отражаются в региональных нормативных актах.
 Так, например, в соответствии с Концепцией демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года, утвержденной Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12.12.2006 N 1539, развитие экологического и социально-гигиенического мониторинга, обеспечивающего получение своевременной, взаимосвязанной информации об изменениях социальной и природной среды, здоровья и продолжительности жизни, и принятие на основе данной информации необходимых управленческих решений являются одними из мероприятий, обеспечивающих реализацию данной Концепции (п. 6.1). А администрации районов Санкт-Петербурга, являющиеся исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, проводящими государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющими государственное управление на территориях районов Санкт-Петербурга, наделяются полномочиями по осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни (п. 3.3.37 Положения об администрации района Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2008 N 1078).
 6. Полномочие, предусмотренное абзацем 6 комментируемой статьи, реализуется органом исполнительной власти субъекта РФ, который обеспечивает своевременное и полное информирование населения об эпидемической обстановке, о проведении мероприятий, направленных на предупреждение распространения инфекционных заболеваний, и мерах индивидуальной профилактики.
 Так, например, в Свердловской области данное полномочие возлагается на государственные органы Свердловской области в пределах их компетенции: губернатора Свердловской области, Правительство Свердловской области, которое формирует областные исполнительные органы государственной власти Свердловской области (в том числе министерства Свердловской области) и территориальные исполнительные органы государственной власти Свердловской области (в том числе администрации управленческих округов Свердловской области) (Устав Свердловской области от 05.12.1994 N 13-ОЗ).
 В Ленинградской области одной из форм реализации данного полномочия выступает разработка и издание ежегодного информационно-аналитического сборника "Охрана окружающей среды, обеспечение экологической и радиационной безопасности, санитарно-эпидемиологическое благополучие человека в Ленинградской области", являющиеся мерами, предусмотренными Региональной целевой программой "Охрана окружающей среды Ленинградской области на 2007 - 2010 годы", утвержденной Областным законом Ленинградской области от 06.09.2006 N 107-оз.
Статья 7. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Глава II. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН, ИНДИВИДУАЛЬНЫХ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ
Статья 8. Права граждан
Комментарий к статье 8
 1. Положения комментируемой статьи отражают и конкретизируют закрепленные в ст. 42 Конституции РФ права граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Место права на благоприятную окружающую среду в системе прав человека предопределяется тем, что, обеспечивая основы жизнедеятельности, оно, согласно ст. 17 Конституции РФ, является неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения, т.е. выступает как прирожденное, имманентно присущее человеку качество. "Право на благоприятную окружающую среду принадлежит к числу тех прав и свобод, совокупность которых дает возможность судить о положении личности в конкретном обществе, а также и о характеристиках государства, поскольку наряду с другими социальными институтами оно определяет показатели качества жизни" <24>.
--------------------------------
<24> Васильева М.И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1.
Ввиду неотчуждаемости и прирожденности данных прав можно сделать вывод, что положения комментируемой статьи распространяются не только на граждан Российской Федерации, но и на иностранных граждан, а также на лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации <25>.
--------------------------------
<25> Несмотря на то что название статьи говорит о правах  граждан (Л.Н.), все же данное право является не политическим (связанным с гражданством), а естественным или социально-экономическим, исходя из классификаций, предлагаемых учеными-правоведами (см.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 175; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 241).
Итак, рассмотрим составляющие этого права, закрепленные в комментируемой норме.
Первым и основополагающим выступает  право граждан на благоприятную среду обитания. Данная норма является бланкетной по отношению к ст. 1 комментируемого Закона, где дано определение  среды обитания человека, под которой понимается совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека. Однако данное определение также носит отсылочный характер, поскольку определяется через понятие окружающей среды. Указанное понятие закреплено в ст. 1 Закона об охране окружающей среды:  окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. При этом:
-  компонентами природной среды выступают земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и