"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

профессионального образования. СанПиН 2.4.3.1186-03", Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. СанПиН 2.3.2.1078-01" и другие.
 8. Согласно абзацу 2 ст. 6 комментируемого Закона, субъекты РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения уполномочены на принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также на контроль за их исполнением ( см. комментарий к указанной статье). Следовательно,  санитарное законодательство субъектов РФ может быть представлено законами и иными нормативными актами субъектов РФ.
Например, в г. Москве действует Закон от 12.05.2004 N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", определяющий задачи, полномочия региональных органов власти, правовые и организационные основы осуществления экологического контроля в целях обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, на отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В Ленинградской области Постановлением Правительства Ленинградской области от 19.05.2006 N 155 "О Порядке введения и осуществления ограничительных мероприятий (карантина), направленных на предупреждение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных на территории Ленинградской области", регулируется, в частности, порядок действий уполномоченных должностных лиц при возникновении заразной болезни, общей для человека и животных.
В г. Санкт-Петербурге принят Закон от 19.10.2001 N 691-84 "Об охране здоровья граждан в Санкт-Петербурге", определяющий основные задачи государственной политики Санкт-Петербурга в области охраны здоровья граждан, в которые входит разработка и реализация целевых программ Санкт-Петербурга по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Общеправовые положения об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения содержатся практически во всех Основных Законах субъектов РФ - Конституциях, Уставах. Таким образом, как следует из вышеприведенных актов, нормы санитарного законодательства могут содержаться в различных источниках: и в законах, и прежде всего в Конституциях и Уставах субъектов РФ, и в подзаконных нормативных актах.
Что касается непосредственного содержания санитарного законодательства субъектов РФ, то, следуя положениям комментируемого Закона, нормативные акты субъектов РФ могут касаться любых вопросов в сфере санитарного законодательства, главное, чтобы они не противоречили и соответствовали федеральному законодательству. В то же время органы власти субъектов РФ не вправе осуществлять государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, т.е. принимать нормативные акты, содержащие санитарно-эпидемиологические требования, обеспечивающие безопасность для здоровья человека среды его обитания, поскольку данное полномочие относится исключительно к компетенции федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации (п. 5 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании).
 9. Следует отметить, что в отличие от ранее действовавшей редакции комментируемого Закона в настоящее время  органы местного самоуправления лишены полномочий по принятию нормативных актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это означает незаконность и необоснованность муниципальных нормативных актов, касающихся вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия, в случае принятия и действия таковых.
Представляется важным в рамках комментируемой статьи обратить внимание на  международное законодательство в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Комментируемая статья не включает международные нормы в состав санитарного законодательства. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции, которая составляет основу действующего санитарного законодательства, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, думается, нецелесообразно исключать нормы международного права из системы действующего санитарного законодательства, тем более что Российская Федерация является членом многих международных организаций. Ввиду сказанного, среди  международных актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения можно назвать Международные медико-санитарные правила, Международную конвенцию о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (заключена в г. Женеве 21.10.1982), Положение о сотрудничестве санитарно-эпидемиологических служб железнодорожных администраций государств - участников Содружества Независимых Государств при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора в международных пассажирских поездах, утвержденное в г. Риге 10.02.1999 на 23-ем заседании Совета по железнодорожному транспорту СНГ, Соглашения Российской Федерации о взаимном признании санитарно-эпидемиологических заключений Российской Федерации и другие.
Статья 4. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом
Комментарий к статье 4
 1. Любой нормативный акт имеет объектом определенную сферу общественных отношений, на которые распространяется его действие. Комментируемая статья определяет круг  отношений, попадающих в сферу действия комментируемого Закона, к которым относятся урегулированные нормами санитарного законодательства общественные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и органами власти по поводу установления, реализации, соблюдения норм санитарного законодательства с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Ввиду урегулированности данных отношений нормами права, они приобретают статус правоотношений, что означает:
- эти правоотношения возникают, изменяются, прекращаются только на основе правовых норм ( о конкретных нормах и источниках их закрепления см. комментарий к ст. 3);
- субъекты таких правоотношений связаны между собой взаимными правами и обязанностями, при этом субъекты строго индивидуализированы, а их права и обязанности персонифицированы;
- такие правоотношения носят волевой характер, выражающийся в государственных предписаниях и необходимости волеизъявления субъектов для их реализации;
- правоотношения, возникающие в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраняются государством.
 2. Правоотношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают определенной структурой, которая включает в себя: объект правоотношения, субъектов правоотношений и их содержание - взаимно корреспондирующие права и обязанности субъектов правоотношений.
 Объектом правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, т.е. теми предметами, явлениями окружающего мира, на которые направлены права и обязанности субъектов, является санитарно-эпидемиологическое благополучие населения как одно из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду ( подробнее об этом см. комментарий к ст. ст. 1, 3). Санитарно-эпидемиологическое благополучие является общим объектом. При этом в каждом конкретном случае конкретизируется и объект правоотношений.
Например, объектом правоотношения при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора как одной из мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан и т.д.
Комментируемый Закон четко определяет субъектов правоотношений, наделенных правами и обязанностями в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Анализ положений Закона позволяет выделить следующих  субъектов:
-  Российская Федерация в лице  федеральных органов государственной власти, среди которых основное место принадлежит органам Роспотребнадзора. В отдельных случаях субъектами правоотношений, складывающихся в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического населения, могут выступать  должностные лица государственных органов. Прежде всего, конечно же, речь идет о Главном государственном санитарном враче РФ и его заместителях, которые наделены широким объемом полномочий в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения ( см. комментарий к ст. 51);
-  субъекты РФ в лице органов власти субъектов Российской Федерации. Кроме участия в нормотворческой деятельности в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения ( см. комментарий к ст. 3), региональные органы власти принимают меры по введению и отмене на территории субъекта ограничительных мероприятий (карантина); по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни; своевременному информированию населения субъекта РФ о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях; имеют право на участие в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта РФ ( подробнее см. комментарий к ст. 6);
-  граждане выступают одновременно и как субъекты, обладающие правом на благоприятную среду обитания, со всеми вытекающими отсюда правами, и как носители обязанностей по соблюдению санитарного законодательства. Комментируемый Закон четко не определяет, кого конкретно имел в виду законодатель, говоря о правах и обязанностях граждан. Анализ норм комментируемого Закона позволяет сделать вывод, что если речь идет о правах граждан на благоприятную окружающую среду, то употребляемый термин "граждане" в контексте рассматриваемого нормативного акта тождественен понятию "физические лица", т.е. любым лицам, независимо от их принадлежности к тому или иному государству. Об этом свидетельствует и тот факт, что нормами комментируемого Закона обеспечивается санитарно-эпидемиологическое благополучие  населения. Понятие "население" - собирательное, которое, исходя из анализа положений действующего законодательства, включает в себя граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся постоянно или временно на территории Российской Федерации. Субъекты правоотношений должны обладать  правосубъектностью, т.е. возможностью иметь права и нести обязанности. Если говорить о гражданах как субъектах, наделенных конституционным правом на благоприятную окружающую среду, то их правосубъектность возникает с рождения и заканчивается смертью физического лица, поскольку указанное право является прирожденным, неотчуждаемым, естественным правом человека.
Иная ситуация складывается в случае возложения на граждан обязанностей в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Во-первых, отдельные обязанности, закрепленные в ст. 10 комментируемого Закона, могут возникать только у граждан РФ или лиц, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
Так, например, думается, что обязанность заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и обучении детей может быть возложена не на всех физических лиц, в частности, лица, временно пребывающие на территории Российской Федерации, например туристы, могут и не быть носителями этой обязанности, в силу положений законодательства иностранного государства, гражданами которого они являются. Кроме того, эта обязанность не может быть возложена на лиц, не имеющих детей. В этом смысле можно говорить о специальном субъекте правоотношений;
-  индивидуальные предприниматели и юридические лица. Правоспособность указанных субъектов возникает с момента их государственной регистрации и прекращается в момент внесения записи об исключении их из Единого государственного реестра юридических лиц. Правоспособность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия также существует на протяжении всего времени их деятельности. При этом, в случае осуществления ими отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию, следует говорить о специальной правоспособности, возникновение и прекращение которой связано с наличием разрешения (лицензии).
 Содержание правоотношений, складывающихся в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения,  составляют субъективные права и юридические обязанности вышеперечисленных субъектов. Важным является тот факт, что с каждым конкретным правом корреспондирует обязанность, неисполнение которой влечет применение мер воздействия к субъекту, допустившему нарушение.
Так, например, с правом граждан получать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг корреспондирует обязанность перечисленных органов и организаций предоставить такую информацию в соответствии с действующим законодательством.
 3. Санитарное законодательство тесно связано с природоохранным законодательством, регулирующим отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, что обусловлено общностью таких категорий, как "среда обитания", "благоприятная окружающая среда", "негативное воздействие на окружающую среду" и других. Основным нормативным актом, регулирующим отношения в области охраны окружающей среды, является Закон об охране окружающей среды. В названном нормативном акте и комментируемом Законе содержатся тождественные положения, устанавливающие, что отношения в области охраны окружающей среды, наряду с природоохранным законодательством, регулируются санитарным законодательством в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абзац 2 комментируемой статьи, п. 6 ст. 2 Закона об охране окружающей среды).
Согласно абзацу 11 ст. 1 Закона об охране окружающей среды,  охрана окружающей среды представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти