"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Ввиду этого, в качестве смежной сферы отношений, урегулированной одновременно и природоохранным, и санитарным законодательством, следует выделить отношения, связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических требований к планировке и застройке городских и сельских поселений; к продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации; к водным объектам; питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению; к атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций; к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок; к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления; к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта.
Предусмотренная комментируемым Законом обширная система организационно-правовых и иных средств обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, существенным элементом которого является состояние окружающей среды, также распространяется и на охрану окружающей среды, в частности, контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование; государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
В научной литературе обсуждается вопрос о  разграничении смежных отношений, находящихся на стыке экологического и санитарного законодательства. Как отмечает М.М. Бринчук, если в экологическом законодательстве предусматривается охрана окружающей среды от всех вредных воздействий на все элементы природы, включая человека, то в санитарном законодательстве требования по охране окружающей среды устанавливаются только в интересах охраны здоровья человека. Ввиду этого, разграничение между санитарным и природоохранным законодательством следует проводить по такому критерию, как обеспечение охраны человека: санитарное законодательство обеспечивает охрану человека в социальной среде, экологическое - в природной <21>.
--------------------------------
<21> См.: Бринчук М.М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. N 6.
Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Комментарий к статье 5
 1. Конституция РФ относит вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "д" ч. 1 ст. 72). Ввиду этого возникает необходимость разграничения полномочий в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения между Российской Федерацией и субъектами РФ, что и было сделано законодателем в нормах комментируемой статьи и статьи 6 Закона.
Комментируемая статья закрепляет основные полномочия Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Российская Федерация, реализуя свои полномочия, действует в лице своих государственных органов и высших должностных лиц: Президента РФ, Правительства РФ, министерств, федеральных служб, агентств и т.д.
 2. Прежде всего Российская Федерация в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия определяет  основные направления государственной политики в этой сфере (абзац 2 комментируемой статьи).
Данное полномочие реализуется главой государства - Президентом РФ, который, являясь гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), в т.ч. и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Как правило, основные направления государственной политики отражаются в его ежегодных посланиях Федеральному собранию РФ, в издаваемых им указах, в проектах законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства. Федеральное Собрание тоже участвует в осуществлении политики государства путем принятия законов, постановлений палат, деклараций, в частности и с учетом мнения Президента, выраженного в ежегодных посланиях. Правительство РФ, как федеральный орган исполнительной власти, также обеспечивает проведение в жизнь единой государственной политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, исполняя указы Президента РФ.
 3. С полномочиями по определению основных направлений государственной политики в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения тесно связаны полномочия федеральных органов законодательной, исполнительной власти  по принятию федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац 3 комментируемой статьи). Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Следует иметь в виду, что органы Роспотребнадзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Ввиду того что санитарное законодательство зачастую затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, большинство подзаконных нормативных актов подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (далее - Минюст России).
 4. В области санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российская Федерация лишь координирует, иными словами,  направляет деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ.
Закрепленное в абзаце 5 комментируемой статьи полномочие по координации деятельности очерчивает функции Российской Федерации в этой области, ограничив их лишь общим руководством, направлением, координацией, а конкретные полномочия по осуществлению мер, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, возлагаются на федеральные и региональные органы власти в соответствии с их компетенцией. Координация деятельности органов власти в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия предполагает формирование общей концепции и стратегии развития санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулирование основных направлений деятельности органов власти, определение целей и задач их деятельности, полномочий, финансирование мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.
 5. Одним из полномочий Российской Федерации, закрепленным в абзаце 10 комментируемой статьи, является  установление единой системы государственного учета и отчетности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Учитывая, что санитарное законодательство по своей структуре разнообразно и неоднородно, нормы о государственном учете и отчетности сосредоточены в различных нормативных актах, в той или иной мере затрагивающих сферу санитарно-эпидемиологического благополучия населения, поскольку в настоящее время государственный учет не признается отдельным видом государственной деятельности, действующее законодательство не содержит общих требований к его ведению. Так, к примеру, согласно Федеральному закону от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", осуществляется государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников. Осуществление государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух предполагает ведение учета юридических лиц, имеющих источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, а также количество и состав выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, виды и размеры вредных физических воздействий на него.
Положения о государственном учете и отчетности содержатся и в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (ст. 19), в Федеральном законе от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ст. 22), в постановлениях Правительства РФ, определяющих порядок осуществления государственного учета и отчетности в той или иной сфере деятельности и в других нормативных актах.
В Российской Федерации организована и действует система государственного статистического учета, целью которой является обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о социальных, об экономических, о демографических, об экологических и о других общественных процессах в Российской Федерации. Однако в целом единая система государственного учета, в т.ч. и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в настоящее время находится в стадии развития и совершенствования. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 была утверждена Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002 - 2010 годы), задачами которой было совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере информационных и коммуникационных технологий; обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов; создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий; совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования информационных и коммуникационных технологий и другие. Для реализации целей программы в рамках ФЦП "Электронная Россия" была разработана методология создания "электронного государства", которая на настоящий момент еще не принята на правительственном уровне и реализуется в рамках пилотных проектов ФЦП "Электронная Россия". Среди основных документов, определяющих эту методологию, разработана Концепция государственного учета, предлагающая регламентацию деятельности по сбору и хранению информации в государственном секторе <22>. В силу сказанного закрепленное в абзаце 10 комментируемой статьи полномочие Российской Федерации по установлению единой системы государственного учета и отчетности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения еще в полной мере не осуществляется. При этом анализ комментируемой нормы позволяет сделать вывод, что  организация государственного учета и отчетности - это исключительная сфера деятельности Российской Федерации.
--------------------------------
<22> См. подробнее: Былина О.А. Федеральная целевая программа "Электронная Россия" // Интернет-конференция "Актуальные проблемы управления и экономики России на современном этапе". ich.tsu.ru.
 6. В абзаце 11 комментируемой статьи говорится о таком полномочии Российской Федерации, как  ведение государственных регистров потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также отдельных видов продукции, ввоз которых впервые осуществляется на территорию Российской Федерации.
Следует обратить внимание на соответствие действующему законодательству закрепленного в комментируемой норме полномочия. Дело в том, что распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 N 584-р утвержден Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти. В указанном Перечне не предусмотрены регистры потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также отдельных видов продукции, ввоз которых впервые осуществляется на территорию Российской Федерации. Однако в этом Перечне имеется указание на государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота. При этом в Положении о государственной регистрации и ведении государственного реестра отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 04.04.2001 N 262 "О государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации", указано, что сведения о государственной регистрации продукции вносятся  в государственный реестр, который ведется регистрационным органом (п. 20). Полномочия по государственной регистрации указанных видов продукции и ведению государственного реестра такой продукции возлагаются на органы Роспотребнадзора (п. 5 указанного Положения). Таким образом, с целью устранения возможных разночтений при применении комментируемой нормы следовало бы внести изменения в комментируемый абзац, определив данное полномочие Российской Федерации как ведение государственного реестра потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также отдельных видов продукции, ввоз которых впервые осуществляется на территорию Российской Федерации.
 7. Положения абзаца 12 комментируемой статьи к полномочиям Российской Федерации относят  обеспечение санитарной охраны территории России.
Согласно ч. 1 ст. 30 комментируемого Закона, санитарная охрана территории направлена на предупреждение заноса и распространения на территории Российской Федерации инфекционных заболеваний, представляющих опасность для населения,