"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

правила, приняты Резолюцией WHA58.3 на 8-ом пленарном заседании 58-ой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в г. Женеве 23.05.2005.
Таким образом, обязательным условием введения карантина является угроза возникновения и распространения инфекционных заболеваний. В этой связи должно быть обеспечено своевременное и полное информирование населения об эпидемической обстановке, о проведении мероприятий, направленных на предупреждение распространения инфекционных заболеваний, и мерах индивидуальной профилактики. Документальными основаниями введения карантина выступают решения специально уполномоченных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, основанные на предложениях, предписаниях главных государственных санитарных врачей и их заместителей. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации ( подробнее об этом см. комментарий к ст. 31 Закона).
 11. В последних трех абзацах комментируемой статьи речь идет об инфекционных и неинфекционных заболеваниях, как угрозе санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Согласно комментируемой норме,  инфекционные заболевания - это заболевания человека, которые:
- во-первых, возникают в результате воздействия на человека биологических факторов среды обитания (вирусных, бактериальных, паразитарных и иных);
- во-вторых, распространяются путем передачи болезни от заболевшего человека, животного.
Более широкое понятие инфекционного заболевания, "инфекции" дано в Международных медико-санитарных правилах (Женева, 23.05.2005), в соответствии с которыми инфекция - это поступление и развитие или размножение инфекционного агента в организме людей и животных, которые могут представлять риск для здоровья населения.
В качестве  причин возникновения и распространения инфекционных заболеваний выступают такие факторы:
- экологические и климатические изменения (сельское хозяйство; дамбы; изменения водных экосистем; наводнения; засуха; голод);
- демография и поведение людей (рост численности популяций и миграция (перемещение из сельских районов в города); войны или гражданские конфликты; упадок городов; сексуальное поведение; внутривенное введение лекарств; использование высокоплотного обслуживания (общественное питание и др.));
- международный туризм и коммерция;
- технология и индустрия (глобализация продовольственного снабжения; изменения в приготовлении и упаковке продуктов питания; трансплантация органов и тканей; использование лекарств, вызывающих иммуносупрессию; широкое распространение антибиотиков);
- микробная адаптация и изменения (микробная эволюция в ответ на селективное давление окружающей среды);
- разрушение общественного здравоохранения (сокращение профилактических программ; неадекватные санитария и контроль за переносчиками) <11>.
--------------------------------
<11> См.: Супотницкий М.В. Микроорганизмы, токсины и эпидемии. М., 2000.
Существует большое количество классификаций инфекционных заболеваний. В медицине действует  Международная классификация болезней (МКБ - 10), согласно которой все заболевания подразделяются на 21 класс, каждый из которых также делится на группы. Однако в комментируемом Законе законодатель среди инфекционных заболеваний выделил лишь те из них, которые представляют опасность для окружающих. Однако они тоже включены в МКБ - 10. Согласно Постановлению Правительства РФ от 01.12.2004 N 715 "Об утверждении Перечня социально значимых заболеваний и Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих", к  заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, относятся болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ), вирусные лихорадки, передаваемые членистоногими, и вирусные геморрагические лихорадки, гельминтозы, гепатиты B, C, дифтерия, инфекции, передающиеся преимущественно половым путем, лепра, малярия, педикулез, акариаз и другие инфестации, сап и мелиоидоз, сибирская язва, туберкулез, холера, чума.
Опасность для здоровья людей и в целом для санитарно-эпидемиологического благополучия населения могут представлять не только инфекционные заболевания, но и неинфекционные заболевания, но только те, которые носят не единичный, а массовый характер (20 и более случаев <12>).  Массовые неинфекционные заболевания - наличие явного и необычного количества или группы случаев клинически характеризуемой нозологической формы болезни, подтвержденной результатами клинических, санитарно-гигиенических и эпидемиологических исследований. Причинами возникновения массовых неинфекционных заболеваний могут выступать отдельные факторы среды обитания или их совокупность:
--------------------------------
<12> См.: п. 12.7 Приказа Роспотребнадзора от 22.03.2007 N 79 "Об утверждении Инструкций к формам статистического наблюдения".
- физические факторы (ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные факторы);
- химические факторы (например, сельскохозяйственные химикаты: пестициды, гербициды, лекарственные препараты для животных, удобрения; химикаты, используемые на предприятиях: чистящие и моющие средства, средства для дезинфекции, масла, смазочные материалы, краски; заражения из внешней среды: свинец, кадмий, ртуть, мышьяк; химикаты, добавляемые в пищу: консерванты, кислоты, пищевые добавки);
- социальные факторы (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха).
Все случаи инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) подлежат регистрации организациями здравоохранения по месту выявления таких заболеваний (отравлений), государственному учету и ведению отчетности по ним органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Статья 2. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Комментарий к статье 2
 1. Одной из задач Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, является совершенствование системы охраны здоровья населения, и в том числе  обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Положения п. 1 комментируемой статьи закрепляют основные организационные, правовые, экономические меры, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Анализ действующего санитарного законодательства позволяет сделать вывод, что основную нагрузку по реализации данных мер несет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка - Роспотребнадзор и его территориальные органы. Так, согласно разделу II Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (далее - Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека),  Роспотребнадзор осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка (абзацы 4, 7 комментируемого пункта),  лицензирование отдельных видов деятельности (абзац 9 комментируемого пункта);  регистрирует отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации (абзац 10 комментируемого пункта);  информирует органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население  о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абзац 13 комментируемого пункта);  организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга (абзац 11 комментируемого пункта); осуществляет в установленном порядке  проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан  по выполнению требований санитарного законодательства (абзац 3 комментируемой статьи);  организует проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности (абзац 12 комментируемого пункта);  пресекает факты нарушения законодательства Российской Федерации, а также применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности (абзац 15 комментируемого пункта).
 2. Профилактика заболеваний (абзац 2 комментируемой статьи) является одним из направлений, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, и выступает в качестве основной задачи государства, которое в лице своих органов разрабатывает и реализует меры по профилактике заболеваний. Так, например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики (Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 N 423 "О некоторых вопросах деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства"). Одной из основных задач Российской академии медицинских наук является создание и внедрение современных медицинских технологий, связанных с профилактикой, диагностикой и лечением заболеваний, разработка новых методов профилактики, диагностики и лечения болезней (подп. "п" п. 13 Постановления Правительства РФ от 06.05.2008 N 353 "О Российской академии медицинских наук"). Министерство сельского хозяйства Российской Федерации также осуществляет организацию проведения противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по профилактике и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных (п. 5.5.7 Постановления Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации"). Обязанность разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия возлагается также на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц ( см. комментарий к ст. 11 Закона).
 3. В соответствии с абзацем 5 комментируемого пункта,  обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения может обеспечиваться и иными мерами, в том числе и  с помощью экономических рычагов воздействия. В качестве таковых можно рассматривать развитие механизмов стимулирования труда медицинских работников и деятельности медицинских организаций, в том числе введение экономического стимулирования медицинских работников за своевременное проведение и высокий уровень охвата населения иммунизацией. Одной из финансовых мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, может выступать субсидирование в целях реализации мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у граждан, включая сокращение потребления алкоголя и табака ( см. Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 413 "О финансовом обеспечении в 2009 году за счет ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение потребления алкоголя и табака"). По аналогии с законодательством об охране окружающей среды в качестве методов экономического стимулирования соблюдения санитарного законодательства можно предложить разработку федеральных программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов и другие методы.
 4. Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование (абзац 6 комментируемого пункта) осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации. И здесь, несомненно, важная роль принадлежит органам Роспотребнадзора, которые разрабатывают, утверждают и вводят в действие санитарные правила. Санитарные правила могут разрабатываться и иными органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека.
 5. Закрепленная в абзаце 8 комментируемого пункта организационно-правовая мера обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения -  сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека - означает удостоверение соответствия продукции, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам. Согласно ст. 20 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. При этом добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации, а обязательное - в формах декларирования соответствия и обязательной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации. Единый реестр сертификатов формируется и ведется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии во взаимодействии с органами по сертификации. Сертификация отдельных видов продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека, осуществляется в соответствии с законодательством