"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОМ БЛАГОПОЛУЧИИ НАСЕЛЕНИЯ
(в ред. Федеральных законов от 30.12.2001 N 196-ФЗ,
от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ,
от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 29.12.2006 N 258-ФЗ, от 30.12.2006 N 266-ФЗ,
от 26.06.2007 N 118-ФЗ, от 08.11.2007 N 258-ФЗ,
от 01.12.2007 N 309-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ,
с изм., внесенными Федеральными законами от 12.06.2008 N 88-ФЗ,
от 27.10.2008 N 178-ФЗ, от 22.12.2008 N 268-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Комментируемый Федеральный закон действует в России более 10 лет, за это время он претерпел множество изменений, однако его основное предназначение - обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду - остается прежним. Гарантированные ст. ст. 41, 42 Конституции РФ права на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду предполагают необходимость осуществления комплекса мер, направленных на устранение причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний <1>. Среди этих мер и законодательные, в т.ч. комментируемый нормативный акт, составляющий основу законодательства, направленного на охрану здоровья граждан как высшего неотчуждаемого блага человека и обеспечение достойной среды обитания. В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, укрепление здоровья, создание условий для роста численности населения, увеличение продолжительности жизни остаются по-прежнему высокоприоритетными. Ввиду этого одним из основных направлений государственной политики в сфере здоровья, демографии и экологии является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.
<2> См. распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1663-р "Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и Перечня проектов по их реализации".
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
 1. Выполняя роль основополагающего нормативного акта в сфере обеспечения здоровой среды обитания людей, комментируемый Закон отвечает своему предназначению и по своей структуре. В связи с этим совершенно логично закрепление в первой статье основных понятий, используемых как в самом Законе, так и в иных нормативных актах, которые основываются на комментируемом Законе. Необходимость раскрытия сущности дефиниций обусловлена спецификой сферы действия комментируемого нормативного акта. Закрепленные в комментируемой статье термины в большой степени относятся к экологической, медицинской сфере деятельности, т.е. к области узкоспециальных знаний, и раскрытие их сущности помогает гражданам, не имеющим специальных знаний в этих областях, уяснить смысл и значение этих понятий. В этом проявляется принцип обеспечения прав граждан не только на благоприятную окружающую среду, но и на достоверную информацию о ней.
Однако, несмотря на несомненную ценность и позитивность комментируемой статьи, необходимо отметить некоторую "громоздкость", неопределенность при определении некоторых понятий. Так, словосочетание "санитарно-эпидемиологическое благополучие населения" определяется через ряд не менее сложных понятий, объединив которые получается определение, в котором может запутаться и специалист. Использование в определениях словосочетаний "иные факторы", также не позволяет исчерпывающим образом определить то или иное явление. Однако использование указанного словосочетания в некоторых случаях представляется оправданным, поскольку иногда невозможно перечислить все возможные проявления того или иного явления. В целом на основе анализа комментируемой статьи можно выделить основные особенности закрепленных понятий, которые позволят неспециалистам уяснить их смысл.
 2. В абзаце 2 комментируемой статьи закреплено определение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Данное понятие является многоаспектным, собирательным понятием, которое раскрывается через ряд других дефиниций, как то: "среда обитания человека", "факторы среды обитания", "вредное воздействие на человека", благоприятные условия жизнедеятельности человека, которые будут прокомментированы при анализе понятия "санитарно-эпидемиологическое благополучие населения".
Понятие " санитарно-эпидемиологическое благополучие населения" включает в себя две составляющие:
1)  состояние здоровья населения. В энциклопедических словарях термин "здоровье" понимается как состояние живого организма, при котором организм в целом и все органы способны полностью выполнять свои функции; правильная, нормальная деятельность организма, его полное физическое и психическое благополучие; отсутствие недуга, болезни <3>. В соответствии с Преамбулой Устава (Конституции) Всемирной организации здравоохранения (далее - ВОЗ), здоровье является состоянием полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствием болезней или физических дефектов. Однако данное определение - это некий абсолют; то, к чему необходимо стремиться. В реальности здоровье подвергается воздействию определенных факторов, т.е. комплексу причин и условий, обеспечивающих сохранение здоровья человека. К таким факторам специалисты относят:
--------------------------------
<3> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986.
- индивидуальный уровень зрелости высших отделов мозга, обеспечивающих адаптивные реакции организма на действие факторов внешней среды;
- индивидуальный потенциал здоровья человека (иммунитет, статус питания, осознание своего "я", положительное отношение к здоровью, адекватные знания, способность противостоять стрессу, эмоциональная устойчивость, физическая форма, способность к самозащите);
- поведение (работа и отдых, привычки, еда, питье, подвижность, отношение к социуму, стресс, возбуждающие средства;
- социокультурные условия жизни (семья, соседи, место работы, среда досуга, средства массовой информации, служба здоровья);
- социально-экономические и политические условия (материальные ресурсы, доход, социальная безопасность, образование, политические приоритеты);
- физико-биологическая среда (природа, климат, жилище, рабочее место, связь, транспорт и т.п.) <4>.
--------------------------------
<4> Безруких М.М., Фарбер Д.А. Психофизиология: Словарь // Психологический лексикон: Энциклопедический словарь в шести томах / Ред.-сост. Л.А. Карпенко; под общ. ред. А.В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006. 128 с.
Таким образом, состояние здоровья населения должно определяться исходя из вышеизложенных факторов.
2)  состояние среды обитания человека. Понятие среды обитания определяется в комментируемой статье частично, составляющие элементы данного явления содержатся в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды). В целом  среда обитания представляет собой совокупность объектов, явлений и факторов окружающей среды. Однако  окружающая среда - более чем широкое понятие, которое включает в себя совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. В свою очередь, каждый из перечисленных объектов имеет свое содержание. Так, исходя из анализа ст. 1 Закона об охране окружающей среды,  природная среда (природа) представляет собой совокупность компонентов природной среды (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство), природных (естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства) и природно-антропогенных объектов (природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение).  Искусственная среда - это совокупность объектов, созданных человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающих свойствами природных объектов.
При всем разнообразии и насыщенности вышеприведенных терминов для санитарно-эпидемиологического благополучия населения необходимо такое состояние здоровья населения и окружающей среды, при котором:
1) отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека. В качестве  факторов среды обитания, которые оказывают вредное воздействие на человека, в комментируемой статье рассматриваются не любые факторы (биологические, физические, химические, социальные и др.), а лишь те из них, которые создают угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений. Воздействие данных факторов определяется не только на данный конкретный момент, но и с учетом последствий, которые могут наступить в будущем. Таким образом, говорить о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения можно лишь при отсутствии таких факторов;
2) должны быть обеспечены  благоприятные условия жизнедеятельности человека. Следует обратить внимание на абзац 5 комментируемой статьи, где благоприятные условия жизнедеятельности человека определяются как состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. Следовательно, в определении понятия "санитарно-эпидемиологическое благополучие населения", использование данного словосочетания порождает тавтологию, поскольку дважды повторяется, что вредное воздействие факторов среды обитания на человека должно отсутствовать. Важным для определения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, наряду с отсутствием названных факторов среды обитания, является  наличие возможностей для восстановления нарушенных функций организма человека. О каких конкретно возможностях идет речь, законодатель не говорит, оставляя этот вопрос открытым, а, следовательно, до конца не раскрывает понятий "санитарно-эпидемиологическое благополучие населения" и "благоприятные условия жизнедеятельности человека". Как представляется, к данным возможностям можно отнести как природные, природно-антропогенные объекты (определенные климатические условия, особые природные ресурсы, благотворно влияющие на состояние здоровья человека и т.п.), так и, несомненно, возможности, обеспечиваемые социальной политикой государства. Правительства несут ответственность за здоровье своих народов, и эта ответственность требует принятия соответствующих мероприятий социального характера и в области здравоохранения. Предоставление возможности пользования всеми достижениями медицины, психологии и родственных им наук является необходимым условием достижения высшего уровня здоровья <5>.
--------------------------------
<5> См.: Преамбула Устава (конституции) Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Нью-Йорк, 22.07.1946.
 3. Понятие " безопасные условия для человека" означает не только отсутствие вредных условий на настоящий момент, но и отсутствие даже риска наступления таких вредных последствий, как на настоящий момент, так и в будущем. Именно по этому признаку рассматриваемое понятие отличается от понятия "безвредные условия", т.е. отсутствие вредного воздействия факторов среды обитания на человека.
 Санитарно-эпидемиологическая обстановка отражает состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время. Определение санитарно-эпидемиологической обстановки имеет важное значение, поскольку позволяет своевременно и эффективно реагировать на негативные изменения в среде обитания человека, планировать профилактические мероприятия. Анализ санитарно-эпидемиологической обстановки может характеризовать состояние здоровья населения и среды обитания, как в рамках отдельного населенного пункта, региона, так и на территории всего государства в целом. Временные промежутки также могут быть различными. Право на получение информации о санитарно-эпидемиологической обстановке является важной составляющей конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и информацию о ней ( см. комментарий к статье 8). Обязанность информирования органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения возлагается на органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор), Федеральное медико-биологическое агентство (далее - ФМБА России).
 4. Для поддержания благоприятных для человека условий жизни и труда существенное значение имеет научно обоснованный подход к разработке и юридическому закреплению параметров предельно допустимых концентраций вредных веществ. Эту роль выполняют  гигиенические нормативы, которые, по сути, представляют собой общеобязательные нормативно-правовые акты, устанавливающие критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности <6>. Они обязательны к исполнению всеми гражданами (в т.ч. и индивидуальными предпринимателями), коммерческими и некоммерческими организациями, государственными органами, органами местного самоуправления. Кроме того, указанные нормативные акты отражают результаты исследования в той или иной сфере в виде предельно допустимых показателей того или иного фактора окружающей среды.
--------------------------------
<6> Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Издательство "Зерцало", 2004 (автор главы - Попков В.Д.).
В настоящее время на территории Российской Федерации действует множество гигиенических нормативов, соблюдение которых обязательно в различных сферах жизнедеятельности. Так, например, Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ введены в действие Гигиенические нормативы: ГН 2.1.6.1983-05 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест", ГН 2.1.6.1984-05 "Ориентировочные безопасные