"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

в  рамках государственного санитарно-эпидемиологического нормирования осуществляют  следующие функции:
во-первых,  нормотворческую функцию (разработка требований и санитарных правил, включая их экспертизу, утверждение и опубликование);
во-вторых,  информационную функцию, которая включает в себя изучение, обобщение практики применения санитарных правил, их регистрацию и систематизацию, формирование и ведение единой федеральной базы данных в области государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;
в-третьих,  контрольную функцию, предполагающую осуществление контроля за проведением научно-исследовательских работ, внедрением санитарных правил. Контроль, осуществляемый в рамках санитарно-эпидемиологического нормирования, предполагает применение национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений.
По общему правилу органы Роспотребнадзора не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Положения комментируемой нормы, конкретизированные в Постановлении Правительства РФ от 24.07.2000 N 554, являются исключением из этого общего правила, поскольку позволяют органам Роспотребнадзора разрабатывать и утверждать санитарные правила, нормативы и т.п. акты, обязательные для исполнения на территории всей Российской Федерации всеми субъектами.
Таким образом, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование является основой нормативно-правового регулирования ведомственного законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Благодаря данной государственной функции, которой наделены органы Роспотребнадзора, осуществляется детальное регулирование деятельности организаций в самых разнообразных сферах жизнедеятельности с точки зрения гигиены и санитарии. Нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, государственные стандарты, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила не должны противоречить санитарным правилам.
 2. Норма п. 2 комментируемой статьи носит отсылочный характер, возлагая на Правительство РФ  обязанность разработать и утвердить положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании.
Таким образом, комментируемый Закон устанавливает правовые основы осуществления государственной функции по осуществлению санитарно-эпидемиологического нормирования, а механизм реализации данной функции должен быть урегулирован подзаконными нормативными актами.
Во исполнение комментируемой статьи 24.07.2000 Постановлением Правительства РФ было утверждено  Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании. При этом в соответствии с п. 6 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании порядок разработки единых требований к проведению научно-исследовательских работ по обоснованию санитарных правил, разработки (пересмотра), экспертизы, введения в действие санитарных правил, их систематизации, формирования и ведения единой федеральный базы данных в области государственного санитарно-эпидемиологического нормирования определяется Минздравсоцразвития России.
Тем не менее Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании определяются не только задачи, содержание государственного санитарно-эпидемиологического нормирования и органы, уполномоченные на его осуществление, но и непосредственно сам порядок осуществления данной функции. В соответствии с данным Положением, проекты санитарных правил подлежат комплексной экспертизе в Комиссии по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию, возглавляемой Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации. После экспертизы санитарные правила утверждаются Роспотребнадзором, а затем подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Пересмотр санитарных правил, внесение в них изменений и дополнений осуществляются в том же порядке, что и разработка санитарных правил.
Правовые основы разработки, утверждения и введения в действие санитарных правил установлены в последующих статьях комментируемого Закона ( см. комментарий к ст. ст. 38, 39 Закона).
Статья 38. Разработка санитарных правил
Комментарий к статье 38
 1. Итак, как уже было отмечено в предыдущее статье, данная норма конкретизирует положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, одной из составляющих которого является нормотворческая функция, связанная с разработкой санитарных правил.
Положения п. 1 комментируемой статьи определяют  субъектов нормотворчества, осуществляемого в рамках государственного санитарно-эпидемиологического нормирования. К таким субъектам относятся, во-первых, Роспотребнадзор и, во-вторых, иные органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор (МВД РФ, Минобороны РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ, ФСБ РФ, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ФМБА России).
Основанием для разработки санитарных правил является необходимость нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на среду обитания и человека, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Нормативные правовые акты издаются Роспотребнадзором в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Санитарные правила утверждаются постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ. Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, подготовку и согласование проекта нормативного правового акта, в т.ч. и санитарных правил, осуществляет уполномоченное структурное подразделение Роспотребнадзора с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, и срок его подготовки. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы. По просьбе Роспотребнадзора и в соответствии с заключенным с ним договором Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных им нормативных правовых актов.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
 2. С точки зрения структуры, нормативный правовой акт должен обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При разработке санитарных правил по отдельным видам деятельности и производственным процессам, внесении дополнений и изменений в действующие санитарные правила необходимо включение в них в качестве самостоятельного раздела требований к организации и осуществлению производственного контроля. Если в проекте санитарных правил приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Одновременно с разработкой проекта санитарных правил должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
Проекты санитарных правил до их подписания подлежат  обязательному согласованию с Управлением нормативно-правового обеспечения Роспотребнадзора с целью проверки соответствия действующему законодательству, а также правилам русского языка. На проекте документа проставляется виза руководителя Управления нормативно-правового обеспечения Роспотребнадзора. Нормативные правовые акты Роспотребнадзора подписываются Главным государственным санитарным врачом РФ или лицом, исполняющим его обязанности. Следует иметь в виду, что структурные подразделения Роспотребнадзора и его территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты (п. п. 66 - 69 Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Приказом Роспотребнадзора от 22.12.2005 N 803).
 3. Разработка санитарных правил предполагает не только юридические процедуры, но и сложный исследовательский процесс (п. 2 комментируемой статьи), поскольку разработка санитарных правил включает выявление и оценку воздействия факторов среды обитания на здоровье населения; определение санитарно-эпидемиологических требований для предотвращения их вредного воздействия, установление критериев безопасности и (или) безвредности, гигиенических и иных нормативов факторов среды обитания.
Ввиду этого в разработке санитарных правил зачастую принимают участие ряд органов и служб. Так, например, Санитарно-эпидемиологические правила и нормы СанПиН 2.1.4.2496-09 "Изменение к СанПиН 2.1.4.1074-01 "Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 07.04.2009 N 20, были разработаны и подготовлены Научно-исследовательским институтом медицины труда Российской академии медицинских наук (далее - РАМН), Научно-исследовательским институтом экологии человека и гигиены окружающей среды РАМН, Российской медицинской академией последипломного образования, Российской медицинской академией им. И.М. Сеченова, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ОАО "Южная генерирующая компания - ТГК-8", с учетом замечаний и предложений экспертов Комиссии по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию, Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации.
Научное обоснование критериев безопасности и (или) безвредности, гигиенических и иных нормативов факторов среды обитания может стать и доводами, на основании которых суды принимают решения.
 Так, например, Кассационной коллегией Верховного Суда РФ рассмотрено гражданское дело по заявлению В. и В. о признании недействующим пункта 3.1 Санитарных правил и норм "Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 19.10.2001, по кассационной жалобе заявителей на решение Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 года. По итогам рассмотрения было вынесено Определение от 20.12.2005 N КАС05-594 об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ, а кассационной жалобы В. и В. - без удовлетворения.
При разработке санитарных правил лица, принимающие участие в этом процессе, должны основываться на анализе международного опыта в области санитарно-эпидемиологического нормирования, прогнозе социальных и экономических последствий применения санитарных правил. Разработка новых санитарных правил либо их пересмотр должны быть обоснованными, обоснования также требуют сроки и условия введения санитарных правил в действие.
Статья 39. Утверждение и введение в действие санитарных правил
Комментарий к статье 39
 1. Нормы комментируемой статьи являются логическим продолжением процедуры разработки санитарных правил, поскольку, согласно конституционным положениям, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Официальное опубликование (обнародование) законов и других актов общего действия имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом и подписан компетентным должностным лицом <43>.
--------------------------------
<43> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.
Согласно п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Приведенные