"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

положения законодательства конкретизируется в положениях п. 1 комментируемой статьи, возлагающей на Роспотребнадзор обязанность по утверждению и введению в действие санитарных правил.  Порядок утверждения и введения в действие санитарных правил, согласно комментируемой норме, должен быть определен постановлением Правительства РФ. Указанный порядок в общих чертах определен Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным Постановлением Правительства РФ. Однако в названном документе имеется ссылка на специальный нормативный правовой акт, регулирующий порядок опубликовании и вступления нормативных актов (п. 9 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании). Порядок регистрации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти определяется Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, а порядок их опубликования и вступления в силу - Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763.
 2. Положения п. 2 комментируемой статьи устанавливают, что санитарные правила, так же как и иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежат регистрации и опубликованию в соответствии с вышеназванными нормативными документами ( см. п. 1 комментария к настоящей статье). Необходимость направления проекта санитарных правил на  государственную регистрацию определяется начальником Управления нормативно-правового обеспечения Роспотребнадзора, для чего им подписывается соответствующая справка. Управление Роспотребнадзора, которое осуществляло подготовку санитарных правил, подлежащих государственной регистрации, обеспечивает в установленном порядке направление их на государственную регистрацию (п. 74 Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом РФ, который ведет  Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и  включает в себя:
- юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;
- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
- присвоение регистрационного номера;
- занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации санитарные правила не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Минюст РФ в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). К проекту санитарных правил прилагается справка, содержащая основания издания нормативного правового акта; сведения обо всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование было необходимо. Представленные на государственную регистрацию санитарные правила должны быть утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ. Государственная регистрация санитарных правил производится Минюстом РФ в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта, который при необходимости может быть продлен, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.
Следует иметь в виду, что в регистрации санитарных правил может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этих правил законодательству Российской Федерации.
 3. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом РФ в Роспотребнадзор, а копии санитарных правил, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом РФ в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
По общему правилу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти  вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Однако санитарные правила обычно вводятся в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ, утверждающим данные правила.
 Так, например, Санитарно-эпидемиологические правила "Профилактика вирусного гепатита В. СП 3.1.1.2341-08", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.02.2008 N 14, опубликованы в "Российской газете" 05.04.2008, а введены в действие с 01.06.2008 (п. 2 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 28.02.2008 N 14).
В отдельных случаях Минюстом РФ некоторые акты Роспотребнадзора могут быть  признаны не нуждающимися в государственной регистрации. В этом случае указанные акты подлежат опубликованию и вступлению в силу в порядке, определяемом Роспотребнадзором.
В силу этого Роспотребнадзором 16.12.2005 был издан Приказ N 797 "О порядке опубликования и вступления в силу приказов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и постановлений Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации". Согласно этому Приказу, постановления Главного государственного санитарного врача РФ, признанные Минюстом РФ не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в журнале "Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора" или газете "Медицинская газета", которые являются источниками официального опубликования, одновременно размещаются на официальном интернет-сайте Роспотребнадзора. Опубликованием считается первая публикация полного текста постановления Главного государственного санитарного врача РФ в указанных источниках.
 4. В п. 3 комментируемой статьи определена  обязанность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц соблюдать санитарные правила, конкретизируя положения ст. ст. 10, 11 Закона ( см. комментарий к ним). Данная обязанность проистекает из конституционных положений, согласно которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (п. 2 ст. 15 Конституции РФ).
Ввиду этого представляется необоснованным "сужение" этой всеобщей конституционной обязанности только как обязанности граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Думается, что обязанность по соблюдению требований санитарных правил вполне может быть возложена и на государственные и муниципальные органы и их должностных лиц. Так, например, в п. 5.1 вышеупомянутых СП 3.1.1.2341-08 установлено, что врачи всех специальностей, средние медицинские работники лечебно-профилактических учреждений независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также детских, подростковых и оздоровительных учреждений выявляют больных острыми и хроническими формами ГВ, носителей ВГВ на основании клинико-эпидемиологических и лабораторных данных при оказании всех видов медицинской помощи. Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что субъектами, на которых возложено исполнение данного пункта и в целом санитарных правил, являются не только врачи - должностные лица частных медицинских учреждений, но и должностные лица государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Тем не менее и в самих санитарных правилах, коль уж они основаны на комментируемом нормативном акте, часто встречаются пункты, распространяющие их действие только на граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (п. 1.3 СП 3.1.1.2341-08, п. 1.5 СП 3.4.2318-08 и другие).
В целом обязанность по соблюдению санитарных правил имеет две составляющие: во-первых, выполнение требований санитарных правил и, во-вторых, их ненарушение.
 5. "Российское законодательство - сложное, многоотраслевое, иерархическое образование, в котором имеется масса всевозможных разночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов. Будучи по своему характеру территориально обширным и федеральным, оно уже в силу этого содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест" <44>.
--------------------------------
<44> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 424 - 425 (автор главы - Матузов Н.И.).
В силу сказанного, для российского законодательства, да и не только для российского, насущной проблемой являются  юридические коллизии. Положения п. 4 комментируемой статьи направлены на устранение коллизий в сфере санитарного законодательства.
Комментируемая норма устанавливает  приоритет санитарных правил по сравнению с иными нормативными правовыми актами, касающимися вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемыми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, решениями юридических лиц по указанным вопросам, государственными стандартами, строительными нормами и правилами, правилами охраны труда, ветеринарными и фитосанитарными правилами.
Приоритет санитарных правил, как представляется, обусловлен прежде всего тем, что они разрабатываются и издаются специально уполномоченным в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения государственным органом власти - Роспотребнадзором. Иные органы государственной власти федерального уровня вправе решать лишь отдельные вопросы в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, например Минздравсоцразвития России. Следовательно,  акты Роспотребнадзора являются специализированными комплексными нормативно-правовыми документами. А это означает, согласно общей теории права, что при коллизии общего и специального акта, изданного органами одного уровня, применяются положения специального акта.
Разногласия между санитарными правилами, разрабатываемыми Роспотребнадзором, и актами по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемыми на региональном, муниципальном, локальном уровне, безусловно, разрешаются в пользу санитарных правил, поскольку они являются частью федерального законодательства, которому должны соответствовать нормы, принимаемые на уровне субъектов РФ, муниципальных образований или локальном уровне.
Тем не менее  на практике имели место случаи, когда руководителями органов исполнительной власти ряда субъектов РФ, органов местного самоуправления издавались нормативные акты, которыми, к примеру, необоснованно расширялся перечень видов деятельности, для осуществления которых требуется санитарно-эпидемиологическое заключение. Данные факты рассматривались органами Роспотребнадзора как нарушение требований комментируемого пункта (письмо Роспотребнадзора от 01.03.2006 N 0100/2254-06-32 "О санитарно-эпидемиологической экспертизе видов деятельности").
Что касается государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, ветеринарных и фитосанитарных правил, то они соотносятся с санитарными правилами как часть и целое, поскольку последние включают в себя санитарно-эпидемиологические требования, в частности критерии безопасности, безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы. Следовательно, совершенно естественно, что части единого целого не должны противоречить целому, составляющими которого они являются, поскольку единство и целостность - основные признаки любой системы, в т.ч. и системы санитарного законодательства.
Статья 40. Особенности лицензирования отдельных видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека
Комментарий к статье 40
 1. "Назначение лицензионного механизма состоит в установлении особого государственного контроля за осуществлением таких видов предпринимательства, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией наиболее важных публичных интересов" <45>.  Институт лицензирования отдельных видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека, является действенной мерой и в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, поскольку эта деятельность может осуществляться только при наличии специального разрешения, в соответствии с лицензионными требованиями и находится в сфере постоянного контроля со стороны лицензирующего органа.
--------------------------------
<45> См.: Хуторецкий Р. Лицензирование в гражданском праве // Право и жизнь. 2000. N 29. Интернет-сайт: www.pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_28.htm.
Положения п. 1 комментируемой статьи устанавливают необходимость лицензирования отдельных видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека. Законодатель делает акцент именно на  потенциально опасных видах деятельности. Это обусловлено тем, что основным критерием отнесения тех или иных видов деятельности к лицензируемой является признак  потенциальной возможности нанесения ущерба таким важным сферам деятельности общества и государства, как  права, законные интересы и здоровье граждан,  оборона и безопасность государства. Указанные сферы жизнедеятельности тесно связаны между собой, поскольку безопасность предполагает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Закона РФ от 05.03.199 N 2446-1 "О безопасности"), а оборона включает в себя систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне").
 2. По своему характеру комментируемая норма носит бланкетный характер, поскольку  вопросы лицензирования отдельных видов деятельности урегулированы не комментируемым Законом, а  специальным федеральным законодательством.
Важное место в области лицензирования отдельных видов деятельности занимает Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ, которым определены основные принципы осуществления лицензирования,