Решение Городской Думы г. Ульяновска Ульяновской области от 08.09.2015 № 102

Согласно руководству Европейской комиссии, управление жизненным циклом проектов должно включать шесть основных атрибутов:

1. Предпосылки — главные цели политики, связь со стратегией развития страны и региона, текущая ситуация в регионе;

2. Отраслевой и проблемный анализ — Анализ социально-экономического состояния региона и основных проблем региона;

3. Описание программы — цели и стратегия их достижения, мероприятия, выполнение которых необходимо для достижения целей программы, примеры из прошлого опыта,  ожидаемые результаты и основные показатели успеха;

4. Допущения, риски — основные допущения, сделанные при разработке программы, риски, связанные с реализацией программы, способы избегания рисков и минимизации их последствий;

5. Механизмы реализации — движимое и недвижимое имущество, участвующее в реализации программы, план работ, ориентировочная стоимость и план финансирования программы, особые условия и сопутствующие меры со стороны государственных партнеров, мониторинг и оценка реализации программы;

6. Факторы успеха — финансовая и экономическая целесообразность, развитие технологий, защита окружающей среды, социально-культурные аспекты, развитие институционального и управленческого потенциала.

Проектное управление деятельностью органов исполнительной власти внедрено и успешно применяется в Белгородской области. Результатам деятельности является первое место в конкурсе Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации в номинации «Системы управления проектами с совокупным бюджетом более 500 млн рублей в органах власти регионального и муниципального уровня и подведомственных организациях».

Рисунок 204 — Архитектура стратегических документов и организация управления проектами

Внедрение проектного управления имело как экономические эффекты: снижение длительности разработки и согласования проекта, дополнительно освоенные инвестиции, положительное влияние на рост ВРП, так и управленческие: повышение эффективности деятельности органов власти, благоприятная административная среда, прозрачность принимаемых решений, отбор наиболее способных сотрудников и формирование управленческого резерва.

Первый заместитель губернатора Белгородской области Валерий Александрович Сергачев в одном из интервью отметил, что особенностью модели является применимость ее как внутри органов власти, так и по отношению к проектам, реализуемым совместно с бизнес-сообществом. «Изменения в системе управления выражаются в непосредственном повышении прозрачности деятельности органов власти. А это в свою очередь ведет к созданию благоприятной административной среды, оптимизации и повышению качества предоставляемых услуг. Кроме того, снижаются инфраструктурные риски для инвесторов и приток инвестиций по приоритетным направлениям развития региона увеличивается. <…> Проектный менеджмент дает возможность выстроить прямую зависимость между результативностью деятельности государственных служащих и материальным и моральным их стимулированием. Кроме того, проектный подход обеспечивает детализацию и прозрачность деятельности, минимизирует перерасход бюджетных средств, обеспечивает оптимальное распределение временных, человеческих и материальных ресурсов, способствует повышению уровня качества межведомственного взаимодействия для достижения общего и понятного всем результата. Внедрение проектного управления позволяет сокращать время выполнения работ на 20–50 процентов»», — сообщил Валерий Сергачев.

В Белгородской области инициатором проекта выступает физическое или юридическое лицо, которое обосновывает необходимость и возможность реализации проекта. Рассматривает проект экспертная комиссия при органе государственной власти. Исполнителями проекта могут выступать: орган исполнительной власти, государственный орган области, администрация муниципалитета или городского округа, хозяйственный субъект, принимающий на себя обязательства по достижению цели проекта и ответственность за эффективное использование ресурсов. Координирующий орган проекта, находящийся в государственной собственности, осуществляет сопровождение и мониторинг разработки и реализации проекта.

В группу управления проектом входят:

– куратор — уполномоченное координирующим органом проекта лицо, представляющее его интересы в отношениях со всеми участниками проекта;

– руководитель — уполномоченное исполнителем проекта лицо, наделенное полномочиями по управлению проектом и ответственное за его разработку и реализацию в соответствии с требованиями к результату проекта.

В рабочую группу проекта входят:

– ответственный за блок работ проекта — лицо, определенное руководителем проекта как ответственное за управление работами в рамках блока работ и несущее ответственность за достижение промежуточных результатов проекта, получаемых в ходе непосредственного выполнения работ, входящих в данный блок работ проекта;

– исполнители проекта — лицо, непосредственно выполняющие работы проекта, в том числе финансово-экономического и правового характера;

– администратор проекта — лицо, назначаемое при необходимости руководителем проекта, ответственное за организацию и поддержку коммуникаций (сбор, обработку, передачу информации) между участниками проекта, делопроизводство, формирование и хранение архива документов проекта;

– оператор мониторинга проекта — лицо, назначаемое координирующим органом проекта, отвечающее за размещение и обеспечение актуальности информации о текущем состоянии проекта в АИС, является возможным участником проекта.

В Белгородской области разработана программа мотивации государственных служащих в реализации проектов.

Порядок движения денежных средств и принятия решений регламентируется Распоряжением Правительства области от 17.06.2013 г. №287-рп «О порядке распределения ассигнований, направляемых на материальное стимулирование участников проектов», а утверждение порядка расчета (формулы) премии конкретному участнику — постановлением Губернатора области от 12.01.2011 г. №2 «О формировании и использовании премиальных выплат участникам разработки и реализации проектов.

Размер премиальных выплат каждому участнику проекту определяется своим базовым размером, сложностью проекта, эффективностью проекта, успешностью реализации проекта, инновационностью проекта, трудозатратами проектного специалиста в проекте, уровнем занятости проектного специалиста в проекте, сложностью работ в соответствии с занимаемой ролью в проекте.

Несмотря на большой опыт, перед Белгородской областью стоят большие вызовы по проектному управлению, а именно:

-        формирование совершенно нового мышления управленческих кадров, мышления, нацеленного на достижение конечного измеримого результата в процессе труда;

-        создание единой системы управления портфелями проектов в масштабе региона;

-        построение вертикали, где каждый реализуемый проект будет направлен на достижение целей Стратегии СЭР области и Инвестиционной стратегии как ей составляющей;

-        продолжение работы по развитию прогрессивной системы мотивации служащих, позволяющей стимулировать наиболее перспективных служащих и привлекать на работу в органы власти области высокопрофессиональные кадры;

-        формирование команды профессиональных проектных менеджеров для последующего привлечения к реализации проектов в органах власти области.

Анализ международного опыта позволяет выделить три стадии развития бюджета на уровне страны или региона: постатейный бюджет, программный бюджет, бюджет, ориентированный на результат.

Рисунок 205 — Три стадии развития бюджета

В постатейном бюджете финансируются отельные статьи в виде операционных и капитальных затрат. При этом основной акцент делается на контроль расходов, управление имеет иерархическую структуру, а для перераспределения средств имеются низкие возможности.

Программный бюджет финансирует групп мероприятий, направленных на единую цель. Также во главу угла ставится контроль расходов, сохраняется иерархическое управление, но средства могут свободно двигаться в рамках программы.

В бюджете, ориентированном на результат, финансируется цепочка мероприятий, исходя из информации о затратах, результатах и достижении целей. Основный упор делается на контроль достижения запланированных результатов, а не на контроль расходов. Процессы перераспределения средств и формирование программ осуществляются достаточно свободно, а деятельность оценивается по результатам.

Бюджетная система, ориентированная на результат, реализуется в Сингапуре. Можно выделить пять принципов ее организации, каждый из которых вносит свой вклад в повышении эффективности:

1.                 Лимит и контроль расходов, а именно потолки расходов ведомств, нормативы для регулярных расходов, комитеты по расчёту стоимости, централизованный контроль штатной численности ведомств. Лимиты и централизованный контроль сдерживают рост расходов.

2.                 Гибкость расходов, а именно гибкость расходования средств внутри ведомства в рамках утверждённого лимита, возможности перераспределения средств между периодами в рамках пятилетних планов. Гибкость в распоряжении средствами позволяет тратить на то, что важно для результата.

3.                 Полный учет затрат, а именно анализ чистой экономической стоимости, учёт временной стоимости денег, учёт стоимости услуг, оказываемых ведомствами друг другу. Полный учёт даёт возможность оценивать реальные затраты.

4.                 Фокус на повышение эффективности политики, а именно поиск лучшей политики из множества альтернатив, сокращение бюрократических барьеров, сокращение нецелевых расходов. Нацеленность на поиск лучшей из альтернатив обеспечивает качество конечных результатов бюджетных расходов.

5.                 Горизонт планирования, а именно пятилетний бюджет и отсутствие возможности распоряжаться бюджетными профицитами, накопленными в течение предыдущего пятилетнего бюджета. Долгосрочный горизонт позволит видеть перспективу и более комплексно оценивать ситуацию с бюджетом.

Система сбалансированных показателей показана на примере департамента экономического развития Абу Даби (ОАЭ).

Рисунок 20614 — Система сбалансированных показателей на примере департамента экономического развития Абу Даби (ОАЭ)

Результатами деятельности департамента являются диверсификация экономической базы, повышение конкурентоспособности, интеграция в глобальную экономику, развитие частного сектора, привлечение работников и семей с высокими профессиональными навыками, обеспечение стабильной инфляции и финансовой системы. Заинтересованные в эффективной работе департамента лица — это граждане Абу Даби, местное бизнес-сообщество, международное бизнес-сообщество, правительство и госслужбы. Важнейшими показателями внутренних процессов являются конкурентная бизнес-среда, экономический рост и экономическая стабильность. Наконец, признаки высокоэффективной организации —это такие показатели развития и роста, как создание организации, основанной на принципах лидерства, командной работы, и клиенто-ориентированности; обеспечение эффективного развития ключевых компетенций; развитие стратегических возможностей и реализация изменений; разработка ИТ- системы для развития процесса принятия решений; развитие системы управления финансовыми ресурсами.

Ключевыми показателями эффективности работы департамента являются следующие показатели:

-        процент отлаженных ключевых бизнес-процессов;

-        количество рабочих групп, проведенных для развития политики и процедур;

-        доля местных компаний, согласных с реализованными политиками;

-        процент жалоб от потребителей, обработанный в срок до 20 дней;

-        процент жалоб от представителей бизнеса, обработанный в срок до 20 дней.

Подробно примеры сбалансированных показателей приведены на рисунке.

Рисунок 207 — Примеры сбалансированных показателей департамента экономического развития Абу Даби (ОАЭ)

Республика Татарстан имеет положительный опыт по созданию государственных заданий на управление министерства и ведомствам. Госзадание на управление включает систему КПЭ и целевых значений для всех министерств (кроме МВД) на три года; регламент контроля достижения КПЭ; система отчетности по достижению результата.

Госзадание на управление разрабатывается на 3 года и актуализируется ежегодно. Систему КПЭ для всех министерств разрабатывает отдел индикативного планирования Министерства экономики. Министерства согласовывают целевые значения КПЭ. Мониторинг КПЭ осуществляет Комитет по социально-экономическому мониторингу —организация при кабинете министров. Контроль достижения КПЭ осуществляет Министерство экономики. Обсуждение результатов происходит в рамках заседания Кабинета министров. По результатам деятельности министерств указами Президента РТ назначается объем премий для министров и сотрудников министерств.

Отчет о достижении общих КПЭ предоставляется ежеквартально, а отчета об итогах выполнения КПЭ всех министерств — ежегодно до 1 апреля. Оба документа готовит Министерство экономики.

Система впервые была внедрена в 2000-м году, когда было разработано первое госзадание на управление. В 2008 году была разработана единая система предоставления министерствами данных для оценки и мониторинга индикаторов. Через четыре года были утверждены методика формирования рейтинга министерств по выполнению госзадания на управление на 2012-2014 года.

Организация системы оплаты труда госслужащих может быть рассмотрена на примере Сингапура. В соответствии с ней зарплата министров составляет 60% среднего дохода 1 000 граждан из частного сектора с наибольшими зарплатами, а зарплата прочих сотрудников рассчитывается пропорционально зарплате министра согласно с должностными обязанностями. Для каждой должности определена зарплатная вилка, которая ежегодно корректируется согласно изменению ВВП страны и изменению зарплат в частном секторе.

Размер дохода министра может составлять от 13 до 20 окладов в зависимости от достигнутых результатов. Годовой доход министров складывается из базовой части — 12 ежемесячных окладов, 13-я заплата и годовой бонус (1 оклад) — и переменной части, зависящей от результатов деятельности — бонус по достижению КПЭ (3 оклада) и бонус по достижению национальных КПЭ (3 оклада).

Годовой доход рядовых госслужащих включает 12 ежемесячных окладов, ежемесячную премию, которая может составлять до 1 оклада в целом за год; годовой бонус — 13-я зарплата. Приказом Премьер министра назначается размер общего годового бонуса госслужащих, которые министры распределяют внутри министерства согласно оценке результатов деятельности госслужащих. Высокие результаты деятельности влияют на размер бонуса и темпы роста фиксированной части зарплаты.

Система премирования за достигнутые результаты для руководителей высшего уровня была внедрена в 1989 году, а для всех госслужащих — в 2000 году. В 2004 году была введена система расчета зарплат министров по среднему уровню зарплат лидеров в частном секторе. В 2011 году Комиссией по пересмотру зарплат госслужащих из-за влияния кризиса 2009 года обновлен регламент расчета зарплат и разработан перечень национальных КПЭ министров:

-        темпы роста средней зарплаты граждан (вес 25 %);

-        темп роста средней зарплаты граждан с наименьшим доходом (20 % граждан) (вес 25 %);

-        уровень безработицы (вес 25 %);

-        ВВП (вес 25 %).

Пример г. Саннивейл (Калифорния, США) доказывает, что эффективные контракты могут быть применены для оценки деятельности всех муниципальных служащих.

С каждым сотрудником, занимающим руководящую должность в городе Саннивейл (в т.ч. с начальниками отделов), заключается эффективный контракт (Performance Outcome Agreement POA).

Эффективный контракт включает 3 элемента: результаты реализации программ и планов (вес от 40 % до 75 %); специальные инициативы (мероприятия носящие разовый характер, вес от 0 % до 35 %); профессиональные качества (вес составляет 25 %).

В контракте определена непосредственная роль сотрудника в реализации городского плана развития, а индивидуальные индикаторы привязаны к показателям развития города.

По итогам аудита результатов по контрактам, определяется вознаграждение сотрудника. При недостаточном уровне выполнения КПЭ, годовой доход может быть снижен на 5 %. При выдающихся результатах разовый бонус может составить до 20 % годового дохода.

В 1970-80 гг. вводится комплексная система управления и планирования. В 1980 году в нее были интегрированы стимулирующие меры для сотрудников, отражающиеся на размерах их компенсаций, при которых максимальный размер бонуса составляет 10% годового дохода. В 1996 году была внедрена системы управления и планирования, ориентированной на достижение конечных результатов. Через пять лет выросло значение системы компенсаций для менеджмента, максимальный размер бонуса для сотрудников, демонстрирующих выдающиеся результаты, увеличен до 20%. Результатом внедрения системы стало 30%-ое превосходство показателей производительности муниципальных услуг в Саннивейле над сравнимыми городами США.

Существует 3 основных подхода к разработке системы КПЭ для оценки государственных услуг: самостоятельная разработка КПЭ министерствами, верификация КПЭ со стороны Центра правительства, разработка КПЭ экспертной группой.

В первом случае Министерства самостоятельно определяют целевые показатели и их значения для оценки госуслуг, а также контролируют достижение КПЭ. В конце отчетного периода министерства самостоятельно проводят оценку эффективности деятельности и формируют соответствующий отчет. Роль центра правительства заключается в разработке стандартов формирования и оценки КПЭ министерств и в контроле соблюдения стандартов министерствами. Данный подход применяется в Австралии.

Во втором случае Министерства разрабатывают систему КПЭ и определяют целевые значения показателей. Оценка качества системы КПЭ и методик оценки КПЭ проводится специальным подразделением Аппарата Правительства. Министерства самостоятельно контролируют достижение КПЭ. Сбор данных для оценки КПЭ осуществляет Национальный офис статистики Великобритании. Роль центра правительства заключается в стимулировании министерств в разработке амбициозных планов деятельности, в проверке полноты КПЭ в части достижения целей министерств и контроле качества методики оценки КПЭ. Данный подход применяется в Великобритании.

В третьем случае система КПЭ для оценки госуслуг разрабатывается Экспертной группой (группа в составе Министерства финансов) на основе результатов деятельности министерства за прошедшие годы и мирового опыта. Министерства (с согласования экспертной группы) адаптируют предложенную модель КПЭ и дополняют ее при необходимости. Министерства самостоятельно контролируют достижение КПЭ. Сбор данных для оценки КПЭ осуществляет отдел статистики. Экспертная группа анализирует результаты деятельности министерства и разрабатывает рекомендации по системе КПЭ и их целевым значениям. Данный подход применяется в Швеции.

Пример обучения муниципальных сотрудников можно рассмотреть на примере штата Пенсильвания, США, где создан Муниципальный образовательный союз — организация, предоставляющая различные образовательные курсы для муниципальных служащих. Ключевыми стейк-холдерами являются Губернаторский центр по поддержке муниципальных образований и Ассоциации городов штата Пенсильвания. Курсы предоставляются в форме видео материалов, посещения образовательных семинаров или участия в вебинарах. Занятия проводятся как представителями муниципалитетов, так и сторонними компаниями и организациями. После прохождения обучения проводится тестирование на получение сертификата освоения курса.

Темами программ и курсов могут быть:

– благоустройство — «Регулирование дождевого стока: лучшие практики», «Обеспечение безопасности и содержание дорог в весенний период»;

– управление муниципалитетом — «Принятие решений на основе данных»,  «Эффективные коммуникации»;

– финансы — «Оценка финансового состояния муниципалитета», «Основы финансового менеджмента», «Расчёт рентабельности капиталовложений, финансирование проектов и процесс управления активами», «Работа с ограниченными ресурсами: Современные инструменты управления муниципальным бюджетом».

В Пенсильвании также функционирует муниципальная онлайн академия — обновляемая база данных интернет-курсов, учрежденная Ассоциацией городов штата Пенсильвания с целью создания эффективных муниципалитетов. Выгодами от данной формы обучения являются низкие издержки организации обучения; широкий охват аудитории; простота доступа к информации. Академия разработана для руководителей Администраций городов, внешних консультантов, руководителей подразделений, сотрудников финансовых и бюджетных подразделений, сотрудников унитарных предприятий. Каждый вебинар длится один час, из которых 45 минут длится презентация, а 15 минут отведено на интерактивную сессию вопросов и ответов. Средняя стоимость вебинара составляет 40 долларов. В 2014 году вебинары были посвящены таким темам, как:

«Решения в области Электронной коммерции — Что полезного могут предложить передовые технологии для вашего муниципалитета?».

«Какие факторы необходимо учесть в сфере муниципального долга в 2015 году?».

«Управление финансовыми активами муниципалитета: анализ денежных потоков и варианты инвестирования».

«Разработка и внедрение муниципальной политики в сфере использования социальных медиа и интернета».

«Стратегии эффективных систем компенсации муниципальных служащих».

«Энергетика: Как генерировать доходы и сократить расходы?».

«Основы эффективного лидерства».

«Управление и развитие талантов».

«Что такое облачные вычисления и как они могут помочь моему муниципалитету?».

В Новой Шотландии функционирует Ассоциация муниципальных
руководителей (AMA) — организация из более 200 представителей муниципалитетов, сотрудников Правительства Новой Шотландии и других экспертов. Ее миссия состоит в профессиональной ассоциации текущих и будущих муниципальных менеджеров, стремящихся к совершенству в области муниципального управления за счет обучения, получения конструктивных консультаций и нетворкинга. Деятельность ассоциация заключается в профессиональном развитии муниципальных служащих и обеспечении проведения форумов для обмена идеями и лучшими практиками. Ключевыми стейк-холдерами являются Университет Дальхауз, Департамент муниципальных дел Правительства Новой Шотландии, Союз городов Новой Шотландии, Муниципалитеты Новой Шотландии.

Обучение муниципальному управлению проходит на базе кафедры государственного управления факультета менеджмента в рамках магистерской программы «Гос. управление» и на базе колледжа повышения квалификации в рамках программы «Муниципальное управление». Обучение в Колледже проходит исключительно онлайн с ведущими преподавателями и профессионалами, которые являются экспертами в области муниципального управления. По итогам  успешного прохождения обучения в Колледже муниципальным служащим выдаются специальные сертификаты, свидетельствующие о получении необходимых компетенций.

В Университете можно получить 5 сертификатов: 4 базовых сертификата — управление муниципалитетом, управление финансами, управление кадрами, юридический сертификат; 1 сертификат продвинутого уровня — обучение лидерству и принятию решений, разработке политики, стратегии и программ и т.д.

Курсы структурированы с учетом функциональных задач, необходимых для их выполнения компетенций муниципальными служащими. Например, можно указать, что сотрудник является директором кадрового управления, и необходимые курсы высветятся автоматически.

В 2013 году AMA объявила тендер на разработку долгосрочной стратегии развития муниципального образования. В рамках стратегии требуется определить текущие и будущие потребности муниципальных служащих в обучении и профессиональном развитии и разработать соответствующую всеобъемлющую образовательную программу.

ИТ-обеспечение системы стратегического управления можно рассмотреть на примере Республики Татарстан.

Комплексная система планирования и мониторинга «Барс» предназначена для бюджетного планирования, планирования и мониторинга госпрограмм, проектов, оценки эффективности госпрограмм и проектов, подготовки справочной и отчетной документации. Все элементы системы созданы на базе единой платформы и интегрированы между собой, а все данные хранятся в едином информационном пространстве и доступны для использования в различных элементах ИТ-системы.

Функции информационно-аналитического комплекса «Прогноз» заключаются в мониторинге и прогнозе показателей социально-экономического развития региона, а также оперативном и удаленном доступе руководителей к фактическим значениям КПЭ и их прогнозам.

Информационная система «Кадры» предназначена для сводного реестра госслужащих и данных о них, для оценки сотрудников и формирования кадрового резерва, для аналитической базы данных и редактора отчетов.

Система электронного документооборота «Практика» интегрирована с федеральным уровнем и охватывает все региональные и муниципальные органы власти, включая подведомственные учреждения. Доступ к системе открыт для ряда крупнейших предприятий региона. «Мобильные офисы» позволяют руководителям удаленно иметь оперативный доступ к документообороту. СЭД «Практика» насчитывает более 800 организаций-участников системы, более 10 тыс. пользователей и более 600 тыс. документов, из которых более 10% не имеют бумажных аналогов.

Проект «Электронного правительства РТ» был разработан в 2005 году как программный комплекс по повышению эффективности работы органов власти. В 2008 году была утверждена целевая программа «Электронный Татарстан» и начался переход на полностью электронные документы. Через год был создан ГУП «Центр информационных технологий РТ», ответственный за совершенствование системы госуправления, и был подписан указ Президента Республики Татарстан об организации взаимодействия органов исполнительной власти в электронном виде. Отдельным распоряжением министерствам запрещено обмениваться бумажными копиями документов, не требующих обязательного хранения. В 2010 году были внедрены систем планирования и мониторинг госпрограмм и проектов, а также были запущены проекты по созданию единой системы НСИ и электронного архива. Пилотное тестирование информационной системы «Кадры» было завершено в прошлом году, после чего начато ее тиражирование. На 2014 год пришлось также пилотное внедрение системы прогнозирования социально-экономических показателей.

 Возможные инструменты развития Ульяновско-Димитровградской агломерации

2.3.4.              Возможная структура управления агломерацией продемонстрирована на рисунке.

Рисунок 216 — Возможная структура управления агломерацией

Часть функций по управлению агломерацией возьмет на себя управляющий орган на уровне Правительства Ульяновской области. Секция по агломерации Совета муниципальных образований Ульяновской области будет способствовать принятию ключевых решений по развитию агломерации. Часть функций и общих проектов развития «Поволжского треугольника» (Ульяновск, Димитровград и Новоульяновск) может реализовываться Центром стратегического управления, который будет выступать в качестве оператора стратегических проектов агломерации.

2.3.5.              2.3.5.              Целевые модели управления муниципальным образованием «город Ульяновск» и Ульяновско-Димитровградской агломерации. Необходимая система специализированных институтов развития и предложения по системе управления реализацией Стратегией

2.3.5.1.        Оптимальная модель системы стратегического управления

Для запуска системы стратегического управления необходимо осуществить стратегический выбор по трём ключевым вопросам: масштаб изменений в рамках стратегии, функционал Центра Правительства и организация Центра Правительства.

В рамках первого вопроса возможны четыре варианта:

-  отсутствие изменений, при котором стратегия — это лишь формальный документ;

-  отдельные проекты — например, строительство аэропорта;

-  отдельные отрасли — например, реформа здравоохранения;

-  масштабные стратегические изменения во всех направлениях.

В рамках второго вопроса возможно три варианта функций будущего Центра Правительства — мониторинг и контроль, мониторинг и контроль плюс стратегическое планирование и полный спектр функций, включая реализацию проектов.

Сам Центр может работать в качестве независимого подразделения Правительства, в рамках Аппарата Правительства, в рамках Министерства экономического развития или быть внешним подрядчиком.

В мировой практике можно выделить три модели Центра Правительства в зависимости от функционала.

Первый из них — «Центр мониторинга контроля» — реализуются в штате Мэриленд, США, под названием StateStat. Центр Правительства занимается мониторингом КПЭ, согласованием КПЭ, отсутствующих в стратегии, и методическим руководством разработкой КПЭ.

Во второй модели к функциям мониторинга и контроля добавляется стратегическое планирование: участие в разработке стратегических документов (планов, программ); согласование стратегических документов министерств; методическое руководство разработкой стратегических документов министерств; развитие стратегических компетенций министерств. Такая модель Центра Правительства функционирует в канадском городе Альберта и называется Исполнительный совет.

В модели «Штаб реализации стратегии» на Центр Правительства, помимо мониторинга, контроля и стратегического планирования, возложена непосредственная реализация ключевых проектов для всего региона в режиме проектного офиса, а также методическое сопровождение приоритетных проектов в министерствах. Подобная модель применяется в Малайзии и носит название PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit).

Преимущества и недостатки каждого из четырех вариантов масштаба изменений в рамках стратегий приведены на рисунке.

Рисунок 208 — Альтернативы масштаба изменений в рамках стратегий

С учетом анализа сильных и слабых сторона для Ульяновска может быть предложена альтернатива №2 «Отдельные проекты». Управление по проектам реализовать легче всего, а точечные изменения позволяют достичь быстрых побед. Однако многие проблемы развития города и отдельных отраслей не могут быть решены через реализацию проектов.

Сильные и слабые стороны всех трех возможных функционалов Центра Правительства представлены на рисунке.

Рисунок 209 — Три возможных варианта функционала Центра Правительства.

В отношении функционала Центра стратегического управления для Ульяновска рекомендована альтернатива №3 — «Штаб реализации стратегии», при которой Центр занимается мониторингом, контролем, стратегическим планированием и реализацией проектов. Плюсами данного варианта являются внедрение управления по результатам и современного планирования; стимулирование внедрения бюджетирования по результатам и простота контроля и мониторинга реализации всех ключевых проектов и мероприятий стратегии. Слабой стороной можно назвать тот факт, что это наиболее ресурсоёмкая альтернатива, предъявляющая повышенные требования к компетенциям сотрудников подразделений. Кроме того, стимулы для развития ключевых компетенций в подразделениях будут ограничены.

Четыре возможные организации Центра Правительства отображены на рисунке. Рекомендованной для Ульяновска является модель №1 — «Новое самостоятельное подразделение», позволяющей создать «с нуля» новую эффективную структуру. Кроме того, потенциально благоприятные условия оплаты труда позволяют организовать набор наиболее компетентных сотрудников. Однако формирование новой структуры с новыми компетенциями может повлечь за собой определенные трудности, связанные, среди прочего, с существующим риском отторжения новой структуры и потерей легитимности, а также с изменением модели оплаты труда.

Рисунок 210 — Четыре возможные организации Центра Правительства.

2.3.5.2.     2.3.5.2.     Предложения по созданию отдельных элементов системы стратегического управления

Архитектура стратегических документов Ульяновска претерпевает значительные изменения в связи с реализацией Федерального закона
от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и переходом бюджета на программный принцип.

Диагностика стратегических документов выявила возможности для повышения их качества. В рамках муниципальных программ этими возможностями являются:

-        включение этапа разработки концепции муниципальной программы;

-        включение анализа альтернатив в муниципальные программы, включая обоснование причин выбора тех или иных инструментов и мероприятий для достижения задач;

-        более детальная проработка блока содержания проблем;

-        более детальная проработка целевых показателей и КПЭ, влияющих на достижение целей и задач муниципальных программ;

-        разработка муниципальных программ по приоритетным направлениям экономического развития Ульяновска, в частности: поддержка легкой промышленности, повышение уровня информатизации администрации города и районных администраций.

В части запуска стратегического управления в подразделениях в ключевых подразделениях администрации Ульяновска необходимо определить уполномоченного по реализации стратегии. Его миссия состоит в организации стратегического управления в подразделении Администрации.

Уполномоченные будет решать следующие задачи:

-              разработка стратегических и операционных планов подразделения;

-              координация планов подразделения со стратегическими документами Администрации города;

-              мониторинг деятельности подразделения;

-              подготовка докладов о результатах деятельности подразделения.

Ключевыми документами стратегического управления станут стратегический план подразделения на 3 года, ежегодный «операционный» план подразделения, ежегодный доклад о результатах и основных направлениях деятельности, содержащий сводную оценку деятельности подразделения за год и отчёт о достижении стратегических целей.

В части исполнительных организаций для привлечения инвестиций на реализацию стратегических инициатив необходимо создать Дирекцию городского развития — дочернюю компанию Корпорации развития Ульяновской области, действующую в целях развития городской среды города Ульяновска. Цели дирекции будут заключаться в том, чтобы привлекать внешние инвестиции (федеральные средства в рамках гос. программ, средства российских и международных институтов развития), обеспечивать реализацию проектов ГЧП и содействовать развитию конкурентоспособного МСБ  в приоритетных сферах городского развития.

Для достижений данных целей Дирекция должна будет решать пять основных задач:

-        отбор проектов — на основе постоянного взаимодействия с УМУП, подразделениями Администрации города и Администрациями районов будет проводиться ежегодный отбор 2-3 приоритетных проектов для привлечения финансирования;

-        структурирование проектов на два сегмента: в которые можно привлечь внешнее финансирование (инвестора, средства федеральной программы, средства финансового института развития или реализация проекта на принципах ГЧП) и в которые нельзя привлечь внешнее финансирование в силу их непривлекательности или невозможности получить положительный финансовый результат;

-        привлечение финансирования — как внешнего в продаваемые сегмента, так и поиск возможностей для бюджетного, кредитного или облигационного финансирования «непродаваемых» сегментов;

-        внешнее продвижение города — на мероприятиях и рынках, не входящих в приоритетные для Корпорации развития Ульяновской области в целом, но приоритетных для города (инвестиции в коммерческую недвижимость, транспортную инфраструктуру, здравоохранение и т.д.);

-        управление жилищным фондом — дирекция может играть роль как инструмента для аттестации и контроля качества частных управляющих компаний, либо роль альтернативного игрока на рынке — «образцовой» управляющей компании  (при этом подразумевается передача Дирекции в управление части жилого фонда).

Кадровый состав Дирекции будет набираться из числа профессиональных финансистов и юристов, способных выявлять возможности для привлечения внешнего финансирования для развития города и «упаковывать» проекты для  привлечения финансирования, в т.ч. на принципах ГЧП.

Фокус Дирекции необходимо сконцентрировать на трех приоритетных сферах городского развития:

-        городское хозяйство — общественный транспорт, ЖКХ, благоустройство, дорожное хозяйство;

-        локальные рыночные сектора — HoReCa, конгрессно-выставочная деятельность, коммерческая недвижимость, бытовые услуги и торговля, персональные услуги (дополнительное образование и развитие личности, здоровье, спорт и красота);

-        торгующие рыночные сектора — сектора, представленные преимущественно МСБ (производство стройматериалов, производство мебели, швейная промышленность).

В следующие 2-3 года приоритетом для Дирекции может стать привлечение финансирования в проекты в сфере водоснабжения, здравоохранения и автомобильных дорог в Ульяновске, с выбором 1-2 проектов по каждому направлению и достижение значимых результатов по каждому проекту.

Реализацию инициатив активных граждан может обеспечить Агентство городских инициатив. Примерная схема деятельности Агентства представлена на рисунке.

Рисунок 211 — Примерная схема деятельности Агентства городских инициатив

Первый этап предполагает поиск знаковых проектов, способствующих развитию Ульяновска. Мероприятия в рамках данного этапа будут включать в себя: организацию конкурса знаковых проектов, преимущественно некоммерческого характера; приём заявок горожан; проведение нескольких этапов технического и экспертного отбора проектов; проведение финального отбора проектов с участием представителей руководства города, университетов и руководства Агентства.

По итогам первого этапа будут определены несколько инициативных горожан, готовых реализовывать свои проекты.

Второй этап предполагает подготовку проектных команд и доработка предложенных проектов. Мероприятия в рамках данного этапа будут включать в себя оказание нефинансовой поддержки отобранным на первом этапе проектам, а именно: формирование дееспособных проектных команд из числа заявителей; воодушевление проектных команд; обучение и наставление проектных команд; доработка проектов; поиск партнеров и потенциальных инвесторов / спонсоров в городе и за его пределами.

По итогам второго этапа будут сформированы проектные команды, имеющие необходимые ресурсы и компетенции для реализации придуманных проектов.

Третий этап предполагает реализацию проектов и пиар улучшений, произошедших в жизни города. Мероприятия в рамках данного этапа будут включать в себя: оказание поддержки выбранным проектам, а именно преодоление возможных препятствий на пути реализации проекта; подготовку материалов о позитивных результатах реализации проектов горожан.

Конечным результатом работы Агентства станет улучшение жизни в городе за счет успешно реализованных проектов.

Потенциальная организационная структура Агентства городских инициатив (АГИ) показана на рисунке. Руководителем и кураторами проектов могут стать предприниматели, представители крупного бизнеса или институтов развития. В аппарате АГИ будут работать 2-3 человека, которые одновременно могут быть сотрудниками администрации и которые будут вести организационную поддержку.

Рисунок 212 — Потенциальная организационная структура Агентства городских инициатив

В число возможных партнерских организаций и каналов распространения информации и взаимодействия входят ульяновский региональный филиал Фонда поддержки малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонда Бортника), Ульяновский филиал Агентства стратегических инициатив, базовые кафедры администрации города и другие партнерские структуры в ключевых университетах города, районные администрации, территориальные органы самоуправления, общественные советы.

В части управления муниципальными программами в Ульяновске рекомендуются следующие инициативы по пяти основным направлениям:

1.                 Управление портфелем программ:

– разработка методологии выбора приоритетных МП в Управлении по экономике, стратегическому планированию и инвестициям с учетом привлекательности программ для социально-экономического развития и их стоимости;

– разработка новых или корректировка текущих МП с учетом приоритетных направлений развития Ульяновска.

2.                 Управление жизненным циклом программ:

– на стадии инициации и разработки: разработка концепции МП, открытый консультативный процесс с ключевыми группами интересов, обеспечение оперативного доступа к данным для общества;

– на стадии реализации: разрешить подразделениям вносить корректировки в МП в течении финансового года (с определением возможных причин корректировки), внедрение ежеквартального мониторинга по ключевым событиям, рассмотреть возможность заключения муниципальных тендеров на срок более года;

– на стадии оценки: принятие реальных управленческих решений по результатам оценки, распределение бюджета между программами исходя из достигнутых результатов и  в связи с приоритетами развития.

3.                 Управление качеством отдельных программ:

– выработка целевых показателей прежде всего для выполнения задач, а не мероприятий;

– более тщательный анализ проблем и взаимосвязей обозначенных проблем с задачами МП;

– регулирование сроков в рамках управления жизненным циклом в целом и стадии разработки в частности;

– внесение необходимых корректировок в методологическое обеспечение муниципальных программ.

4.                 Организация управления программами:

– внедрение независимого от отраслевых подразделений Администрации механизма расчета целевых показателей МП на основе российских и международных рейтингов по отраслевым подразделениям.

5.                 Комплексная оценка программ:

– экспертиза текущих МП для сокращения неэффективных расходов (неадекватных достигаемым результатам в сравнении с другими городами) или перераспределения финансирования в рамках программ.

Видение управления жизненным циклом муниципальных программ в городе Ульяновске представлено на рисунке.

Рисунок 213 — Целевое видение управления жизненным циклом муниципальных программ в городе Ульяновске

Жизненный цикл состоит из пяти основных этапов: инициация, разработка и утверждение, реализация, мониторинг и ежегодная оценка и закрытие.

В рамках первого этапа вносятся предложения об изменении в перечень программ. Затем разрабатывается концепция, предварительно согласованная, и устанавливаются КПЭ. Составляется план разработки финальной версии программы, и утверждаются изменения перечня программ.

В рамках второго этапа разрабатывается сама программа, согласованная с подразделениями и ключевыми группа интересов, определяется организационная структура управления, после чего муниципальная программа утверждается.

Третий этап предполагает составление годового плана мероприятий и его реализацию ответственными исполнителями с возможностью перераспределения сэкономленных средств в рамках МП и заключением тендеров на длительный срок. Завершается этап составлением плана мероприятий на следующий финансовый год.

В рамках четвертого этапа проводится ежеквартальный мониторинг выполнения планов мероприятия, рассматривается подготовленный годовой отчет о реализации программы, по итогам которого принимаются корректирующие меры по финансированию.

Наконец, в мероприятия заключительного этапа входят экспертиза реализации программ и изменение политики управления жизненным циклом по результатам реализации.

Методологическое обеспечение муниципальных программ, закрепленное постановлением от 02.09.2014 № 4353, рекомендуется дополнить следующим образом:

1.                 Детализировать требования к содержанию муниципальных программ, в т.ч.:

содержание проблем;

требования к целям муниципальной программы в части достижимости и амбициозности.

2.                 Определить критерии планируемой эффективности реализации муниципальной программы:

критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада МП в экономическое развитие;

критерии социальной эффективности, учитывающие оценку вклада МП в социальное развитие.

3.                 Определить экспертизу и оценку муниципальных программ с указанием сроков внесения комментариев и доработок.

4.                 Рассмотреть возможность расширения условий финансирования муниципальных программ:

определение источников внебюджетного финансирования (взносы участников, целевые отчисления от прибыли предприятий, кредиты банков, средства фондов и т.д.);

возможность создания специальных фондов для реализации МП;

возможность долевого участия иностранных инвесторов и иностранного капитала;

возможность применения инвестиционных кредитов для реализации МП.

На текущий момент стратегия экономического развития может реализовываться через отдельные мероприятия, помимо муниципальных программ. В связи с изменением законодательства все подразделения должны перейти на программный принцип управления. Следующим шагом рекомендуется сделать введение проектного управления для крупных инвестиционных проектов.

Рисунок 214 — Совершенствование системы стратегического управления

В январе 2013 года Советом по внедрению проектного управления при Министерстве экономического развития выдвинута инициатива разработки Методических рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. В июле-октябре того года был проведен анализ российского и международного опыта, проведен опрос органов власти на предмет применения проектного управления, а также были изучены отечественных и международных стандартов. В апреле 2014 года Министр экономического развития Российской Федерации А.Улюкаев утвердил Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти.

Ульяновская область стала одним из пилотных регионов по внедрению проектного управления в РФ. Предпосылками к этому стало то, что цели деятельности органов власти амбициозны, требуют значительных усилий и поддержки, реализуются через взаимосвязанные задачи разных подразделений и зачастую понимаются участниками по-разному. Потенциальным эффектом проектного управления могут стать: контроль приоритетов на регулярной основе, персонализация ответственности, мотивация наиболее эффективных участников, фиксация целей в виде конкретных результатов и критериев успеха. Как итог — повышение управляемости через создание планов работ, определения контрольных событий и оптимизацию отчетности.

Для реализации проектного подхода в Ульяновске предлагается создать муниципальные проектные офисы, а также выделить ответственных за проекты в профильных подразделениях.

Рисунок 215 — Изменение схемы работы министерств для реализации проектного подхода

Для утверждения проектов предлагается универсальный процесс как для регионального уровня, так и для муниципальных проектов, включающий инициацию, согласование с проектным офисом, экспертизу специальной комиссии и последующее утверждение на заседании Правительства области.

Рисунок 216 — Процесс утверждения проектов в рамках проектного подхода

Предлагаемая схема взаимосвязи стратегического и бюджетного процессов продемонстрирована на примере утверждения бюджетов отраслевых подразделений Ульяновска.

Рисунок 217 — Взаимодействие подразделений администрации в рамках среднесрочного бюджетного планирования

Управление по экономике, стратегическому планированию и инвестициям (УЭСПИ) формирует приоритетные направления и направляет их в отраслевые подразделения, которые, в свою очередь, формируют предложения по достижению целей и направляют их в Финансовое управление. Финансовое управление совместно с УЭСПИ рассматривают и сообщают отраслевым подразделениям бюджетные лимиты и утверждённое финансирование. Наконец, отраслевые подразделения предлагают целевые индикаторы и отправляют их в УЭСПИ.

В части развития системы оценки эффективности работы Администрации, возможная система оценки приведена на рисунке.

Рисунок 218 — Система оценки эффективности (иллюстративно)

Принципы постановки КПЭ заключаются в декомпозиции КПЭ соответствующих подразделений и в постановки КПЭ для развития в целом. Например, для руководителя подразделения одним из КПЭ является количество рабочих мест, созданных за год компаниями МСБ при поддержке города: для заместителя — объем денежных средств, выданных компаниям МСБ; для руководителей отделов — количество обработанных заявок МСБ и количество положительных решений по запросам МСБ; для сотрудников отделов — среднее время ответа на запрос по поддержке компании МСБ. Доля вознаграждения при достижении КПЭ может составлять от 15 до 30 % от основной части оклада.

Рекомендуется структурировать показатели по оценке деятельности подразделений администрации Ульяновска на пять типов:

1.                 Показатели регионального уровня: показатели указов и постановлений Правительства Ульяновской области, не отраженных в стратегии социально-экономического развития города; показатели реализации госпрограмм Ульяновской области, не включенных в стратегическую дорожную карту города. Например, доля выпускников дневной (очной) формы обучения, трудоустроившихся в течение одного года после выпуска.

2.                 Стратегия социально-экономического развития города: социально-экономические показатели, каскадируемые из стратегии развития города. Например, доля горожан, занятых в сфере МСБ, или обеспеченность жильем населения города.

3.                 Показатели муниципальных программ и отдельных проектов: показатели реализации муниципальных программ. Например, доля выпускников образовательных учреждений, прошедших обучение в рамках целевой контрактной подготовки.

4.                 Результативность и эффективность муниципальных услуг: оценка достижения конечного результата и долгосрочного эффекта от оказания муниципальной услуги; производительность муниципальных услуг. Например, удельный вес населения, занимающегося физической культурой и спортом.

5.                 Ключевые административные процессы: оценка эффективности работы с обращениями граждан к деятельности подразделения; оценка деятельности подразделения в части исполнения поручений. Например, доля выполненных в срок поручений Главы города и доля выполненных поручений, данных в муниципальных нормативно-правовых актах.

Процесс оценки результатов деятельности руководителей подразделений отображен на рисунке. Управление по экономике и Администрация города могут проводить квартальный мониторинг деятельности подразделений и ежегодную оценку КПЭ руководителей подразделений. Подразделения ежеквартально будут готовить предложения по изменению текущих планов, а в конце года — пояснительную записку к достигнутым за год результатам.

Рисунок 219 — Процесс оценки результатов деятельности руководителей подразделений

Необходимо применять такие инструменты премирования руководящего состава за достижение запланированных результатов, как:

-        реструктуризация текущей системы оплаты труда, т.е. заключение эффективных контрактов с особым порядком оплаты труда, отражающих модель и объем премирования за достижение результата в зависимости от степени его достижения, а также формирование премиального фонда за счет квартальных и годовой премии и иных дополнительных выплат.

-        монетизация социальных льгот муниципальных служащих, т.е. сокращение затрат на социальные льготы для муниципальных служащих в счет премирования за результат.

-        премирование за результат за счет эффекта от оптимизации бизнес-процессов, т.е. сокращение затрат и фактической численности за счет оптимизации бизнес-процессов (реинжиниринг бизнес-процессов, автоматизация) и использование эффектов от оптимизации бизнес-процессов (включая «высвободившуюся» часть ФОТ) в качестве премии за результат.

В системе оценки эффективности муниципальных услуг можно выделить пять ключевых элементов: структура системы КПЭ, процесс разработки системы КПЭ, модель расчета системы КПЭ, независимость оценки муниципальных услуг, стандарт принятия решений по результатам оценки муниципальных услуг.

Для каждого из элементов были разработаны соответствующие рекомендации:

– разработка КПЭ муниципальных услуг, основываясь на достижении долгосрочных целей подразделений Администрации, учет КПЭ, отражающих производительность и нормативы по оказанию муниципальных услуг, стандартизация качества муниципальных услуг и механизмов их оценки, премирование муниципальных служащих и сотрудников учреждений за результат в размере 15-30% ежегодного содержания;

– формирование для подразделений КПЭ через: поручения Главы города по развитию приоритетных отраслей, разработку предложений Центром стратегического управления, экспертизу и согласование Центром стратегического управления КПЭ, разрабатываемых подразделениями;

– разработка и внедрение механизмов нормирования показателей эффективности муниципальных услуг,  оценка удельных затрат на оказание одной муниципальной услуги при оценке эффективности использования бюджета;

– организация сбора и обработки данных по расчету КПЭ муниципальных услуг через независимую от подразделений организацию;

– разработка модели принятия решений в зависимости от степени достижения целевых значений эффективности муниципальных услуг (на уровне подразделений и отдельных сотрудников).

Модель взаимодействия по оценке муниципальных услуг представлена на рисунке.

Рисунок 220 — Модель взаимодействия по оценке муниципальных услуг.

При данной модели подразделения разрабатывают систему КПЭ муниципальных услуг, целевых значений и модели их расчета, а также проводят регулярный мониторинг КПЭ муниципальных услуг и корректировка планов действий для улучшения значений КПЭ.

В сферу задач центра стратегического управления входят:

-        разработка предложений для подразделений по целевым значениям КПЭ;

-        анализ предложенной подразделениями системы КПЭ;

-        контроль соответствия системы КПЭ стратегическим целям (подразделения и стратегии развития города в целом) и стандартам качества муниципальных услуг;

-        анализ эффективности муниципальных услуг и предоставление обратной связи подразделениям;

-        подготовка ежегодного отчета об эффективности муниципальных услуг и выполнении подразделениями КПЭ в части оказания муниципальных услуг.

Центр сбора и анализа данных собирает исходные данные, необходимые для расчета КПЭ муниципальных услуг из открытых источников, отчетных материалов подразделений, аналитических ИТ-систем или систем опроса граждан, считает КПЭ муниципальных услуг и оценивает их эффективность, отображая все это в отчете.

Модель оценки эффективности муниципальных услуг приведена на рисунке.

Рисунок 229 — Модель оценки эффективности муниципальных услуг

Высокоэффективные муниципальные услуги характеризуются сфокусированностью на развитии значимости муниципальных услуг для граждан и объема достигаемых долгосрочных социально-экономических эффектов при сокращении затрат на их оказание. Низкоэффективные муниципальные услуги направлены на поддержание текущих объемов и качества муниципальных услуг и соблюдение затрат на их оказание. В Ульяновске необходимо ставить цели и оценивать оказание муниципальных услуг по двум критериям: повышение объема и качества на 15-30 % и снижение затрат на их оказание на 15-30 % ежегодно.

Анализ международного опыта позволяет выделить шесть ключевых факторов успеха для создания эффективной системы развития муниципальных кадров:

-        обучение на основе модели компетенций, т.е. четкое понимание компетенций, необходимых для выполнения функциональных обязанностей каждого сотрудника, и модульные программы, позволяющие удовлетворить индивидуальные потребности сотрудников в обучении;

-        партнерство с университетом, т.е. тесное сотрудничество с ведущими университетами при разработке и реализации образовательных программ;

-        партнерство с другими городами, т.е. создание единой межмуниципальной системы обучения  муниципальных служащих и обмен опытом;

-        поддержка Правительства региона, т.е. заинтересованность в повышении качества
муниципального управления на региональном уровне;

-        удобные инструменты получения информации, т.е. широкое использование онлайн обучения: видео курсов и вебинаров;

-        человеческие ресурсы, т.е. широкое использование онлайн обучения: видео курсов и вебинаров.

Рисунок 221 — Система ключевых факторов и уровень развития каждого фактора в Ульяновске