"комментарий к закону российской федерации от 10 июля 1992 г. n 3266-1 "об образовании" (постатейный) (сытинская м.в., шкатулла в.и.) (отв. ред. в.и. шкатулла) ("юстицинформ", 2009)

В настоящее время - Министерство образования и науки Российской Федерации Минобрнауки России.
Ведомственный орган управления образованием - структурное подразделение министерства (ведомства), имеющего в своей системе специализированные учебные заведения. Например, главное управление заведений МВД России, управление учебных заведений МПС России и др. (см. подробнее комментарий к ст. 37 Закона).
Образовательные учреждения федерального подчинения - наиболее крупные образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета и находящиеся в ведении федеральных (центральных) либо ведомственных органов управления образованием РФ.
Нострификация иностранных документов об образовании - признание юридической силы на территории РФ иностранных документов об образовании, установление их эквивалентности по отношению к документам, выдаваемым образовательным учреждением РФ.
Федеральные нормативы финансирования образования - устанавливаемые органами власти РФ нормативы финансирования образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося, воспитанника учреждений различных типов, видов и категорий.
5. Специфика правоотношений, возникающих на основе норм ст. 28 Закона, состоит в том, что они носят односторонне индивидуализированный характер. В них определена лишь одна сторона - Российская Федерация, под которой понимается система федеральных органов власти и управления. Причем и эта "индивидуализация" весьма специфична, поскольку нормы ст. 28 Закона точно не определяют, какой конкретно федеральный орган реализует те полномочия "центра" в сфере образования, которые закреплены в ст. 28 Закона. Поэтому ст. 28 Закона решает лишь одну задачу - дать общее закрепление тех прав, которыми обладает Федерация, а не ее субъекты. Поэтому регулирующее значение ее норм невозможно уяснить в отрыве от ст. ст. 29, 30, 37 и других статей Закона РФ "Об образовании".
Что же касается других субъектов правоотношений, закрепленных в ст. 28 Закона, то они весьма разнообразны. Чаще всего они не определены вообще, поэтому в их качестве могут выступать любые физические и юридические лица. В частности, в норме, содержащейся в п. 2 ст. 28 Закона, таковым может быть любой гражданин РФ, вовлеченный в образовательный процесс, поскольку основные параметры его деятельности в этой сфере определяются федеральными правовыми нормами.
Другая группа субъектов определена относительно точно. Это, в частности, субъекты РФ; федеральные, ведомственные органы управления образованием, аналогичные органы субъектов Федерации; образовательные учреждения всех видов, включая учреждения федерального подчинения; работники образовательных учреждений (преподавательский, управленческий и технический состав); работники органов управления образованием; граждане РФ; иностранные граждане (например, при решении вопросов нострификации документов об образовании).
6. Нормы ст. 28 Закона прежде всего устанавливают субъективные права РФ на разнообразные положительные действия, например право устанавливать порядок аттестации педагогических и управленческих кадров, нормы труда и федеральные нормативы его оплаты и т.д. Все многообразие видов деятельности Федерации в сфере народного образования сводится к определенному кругу вопросов.
Права РФ в сфере образования не только предполагают возможность реализации названных выше разнообразных положительных действий, но включают и негативное право требования от иных субъектов (включая субъекты РФ) воздерживаться от посягательства на права Федерации, соблюдать установленные в ходе их реализации правила и нормы. Невыполнение этого требования является основанием для реализации еще одного правомочия РФ в сфере образования - права привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанных лиц, которое может выразиться в обращении в суд, принятии решения об освобождении от занимаемых должностей руководителей и др.
Правам РФ в сфере образования корреспондируют юридические обязанности субъектов РФ и других участников названных правоотношений. Главная из них - воздержаться от действий, посягающих на права РФ в сфере образования. Соответствующие обязанности выполняют своего рода "оградительную" роль по отношению к правам РФ, перечисленным в ст. 28 Закона.
Вместе с тем РФ не только вправе, но и обязана совершить перечисленные выше действия в сфере образования. Поэтому субъекты РФ и иные участники правоотношений вправе потребовать от "центра" совершения указанных действий. Наряду с этим "центр" по согласованию с субъектами РФ вправе передать некоторые из этих вопросов на рассмотрение субъектов Федерации.
7. Большая часть норм, закрепленных в ст. 28 Закона, в силу своего общего характера не является нормами прямого действия. Они действуют в неразрывном единстве с нормами ст. ст. 29, 30, 31, 32 и др. Закона. Особенно большую роль в реализации ст. 28 имеют нормы ст. 37, закрепляющей полномочия федеральных (центральных) государственных и ведомственных органов управления образованием, поскольку они призваны реализовать те полномочия, которые ст. 28 Закона отнесены к ведению Федерации. Отдельные полномочия федеральных органов власти и управления закреплены в п. 4 ст. 7, п. 3 ст. 10, п. 3 ст. 41 и др.
8. В статье 28 Закона не говорится о конкретных юридических механизмах, в том числе о тех мерах ответственности, которые обеспечивают соблюдение ее положений. В целом такие механизмы закреплены в других статьях Закона, а также в других нормативных актах. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 5 ст. 76) в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Кроме этого, п. 3 ст. 37 Закона предусматривает возможность приостановления деятельности образовательного учреждения в случае нарушения им законодательства РФ об образовании до решения суда. Статья Закона предусматривает ответственность образовательного учреждения за несоблюдение федерального законодательства, устанавливающего требования по качеству образования. Взыскание по решению суда суммы, затраченной на возмещение дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников, также может рассматриваться как мера юридической ответственности за нарушение федерального законодательства.
9. В Конституции РФ установлены компетенция РФ (ст. 71), сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72). Общие вопросы образования отнесены к вопросам совместного ведения, что обязывает Российскую Федерацию установить законом свою компетенцию в вопросах образования. Вне пределов ведения РФ ее субъекты вправе осуществить собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
10. Постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 г. N 21 "О системе государственного управления образованием в Российской Федерации" сформирована следующая система органов государственного управления дошкольным, школьным, профессионально-техническим, средним специальным, высшим педагогическим и внешкольным образованием в Российской Федерации:
Министерство образования Российской Федерации;
министерства образования республик в составе Российской Федерации;
управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования краев, областей и автономных образований;
комитеты (департаменты) образования городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Органы управления образованием районов, городов, районов, округов (в городе) могут быть созданы по решению органов местного самоуправления.
11. Все государственные функции должны быть регламентированы административными регламентами, например:
Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля качества образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и образовательных стандартов и требований, самостоятельно устанавливаемых федеральными государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования, перечень которых утверждается указом Президента РФ) утвержден Приказом Министерства образования и науки РФ от 22 августа 2008 г. N 242.
Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства РФ в области образования утвержден Приказом Министерства образования и науки РФ от 22 августа 2008 г. N 243.
Статья 28.1. Полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 28.1
1. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ) настоящий Закон дополнен ст. 28.1, вступившей в силу с 1 января 2009 г.
2. Сегодня полномочия органов управления образованием напоминают перевернутую пирамиду: большинство полномочий у федерации и минимальное количество полномочий у местных органов самоуправления. В целях повышения качества управления управленческую пирамиду целесообразно перевернуть - основные полномочия по управлению деятельностью образовательных учреждений передать местным органам управления, оставив за федерацией решение лишь стратегических вопросов.
Статья 29. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования
Комментарий к статье 29
1. Статья закрепляет объем полномочий субъектов Российской Федерации (республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга) в области образования. Содержание данной статьи неразрывно связано со ст. ст. 28, 30, 31, 37 Закона. Нормы ст. 29 Закона опираются на положения Конституции РФ, закрепляющей государственно-правовой статус субъектов РФ.
В статью внесены изменения:
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ) в подп. 7 п. 1 ст. 29 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2009 г.
Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ в подп. 15 ст. 29 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ в ст. 29 настоящего Закона внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2008 г.
Ранее статья называлась - Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования.
2. Компетенция субъектов РФ в области образования - совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией, законодательством РФ, законодательством и правовыми актами субъектов Федерации к их ведению в сфере образования.
3. Одной из сторон правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона, непременно является субъект РФ. Что же касается второй стороны правоотношений, то ею может быть как Российская Федерация, так и разнообразные юридические и физические лица (образовательные учреждения, их руководители, органы управления образованием, педагогические кадры и т.д.).
Закрепляя правовой статус субъектов РФ, нормы ст. 29 Закона не устанавливают, какие конкретно органы эту компетенцию реализуют. Общие принципы распределения этой компетенции установлены в ст. 30 Закона, а детальные полномочия определяются законодательством и правовыми актами субъектов РФ.
Могут быть выделены две большие группы (два вида) правоотношений, возникающих на основе ст. 29 Закона:
а) односторонние индивидуальные правоотношения (например, правоотношения, возникающие на основе п. 18 ст. 29 Закона - право субъектов РФ издавать нормативные документы в рамках своей компетенции; вторая сторона этих отношений не определена);
б) правоотношения с определением обеих сторон (п. 6 ст. 29 Закона, предусматривающий согласование с федеральными органами РФ назначения руководителей органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации).
4. Статья 29 Закона закрепляет полномочия всех остальных субъектов РФ в сфере образования. Перечисляемые в ней полномочия охватывают следующие основные сферы:
а) осуществление федеральной политики в области образования;
б) формирование системы органов управления образованием соответствующего субъекта РФ;
в) правовое регулирование и текущее управление образованием на соответствующей территории в рамках своих полномочий;
г) регулирование вопросов финансового и материального обеспечения образовательных учреждений и местных органов управления образованием;
д) научно-методическое обеспечение системы образования.
Необходимо отметить различную юридическую природу полномочий субъектов РФ в сфере образования. Значительная часть их производна от компетенции федеральных органов, деятельность субъектов РФ, по сути, направлена на реализацию тех актов и решений, которые принимаются федеральными органами (осуществление федеральной политики) в области образования, обеспечение соблюдения законодательства РФ об образовании. Другие полномочия дополняют и конкретизируют федеральные нормативы и стандарты в сфере образования (финансовое подкрепление государственных гарантий основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установление национально-региональных компонентов, государственные образовательные стандарты и др.). Наконец, третья группа полномочий субъектов РФ свидетельствует о вполне самостоятельном решении ими вопросов в сфере образования (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений собственной подчиненности, установление местных налогов и сборов на цели образования и др.).
Характер соотношения юридических прав и обязанностей субъектов правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона, во многом сопоставим с механизмом действия ст. 28 Закона (см. комментарий к данной статье).
5. Большая часть норм данной статьи носит общий характер и может быть применена в единстве с другими нормативными предписаниями, в частности, ст. ст. 30, 31, 33, 37 и др. Закона "Об образовании". Кроме того, нормы ст. 29 Закона должны быть подкреплены положениями законов об образовании субъектов РФ, другими правовыми актами, контролирующими статус субъектов РФ и компетенцию их органов в сфере образования.
6. Права субъектов РФ в сфере образования обеспечиваются в принципе теми же средствами, что и статус субъекта РФ в целом. Эти правовые гарантии закреплены в ст. 76 Конституции РФ, которая запрещает федеральным органам вторгаться в пределы компетенции субъектов РФ. В такого рода случаях органы власти и управления субъектов РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием признать соответствующие акты неконституционными. Конституции отдельных республик в составе РФ предусматривают дополнительные гарантии защиты своей компетенции и, в частности, право законодательного органа республики