"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

прецеденты возникают даже в Москве, практикующей исключительно арендную форму земельных отношений. Так, в начале октября 2000 года в микрорайоне Крюково на первом аукционе был продан земельный участок площадью 7300 кв. м за 310 709 долл. США <1>.
--------------------------------
<1> См.: Манакин Н.А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 3.
Соответственно со второй половины 1990-х годов начинает формироваться и судебная практика, направленная на обеспечение обязательности проведения торгов по продаже земельных участков в случаях, указанных в законе, в целях защиты публичных интересов, например в сфере антимонопольной деятельности. Приведем вполне типичный пример такого дела.
В сентябре 1998 года территориальным управлением по Волгоградской области и Республике Калмыкии Государственного антимонопольного комитета вынесено решение о нарушении антимонопольного законодательства и выдано предписание об отмене распоряжения администрации Центрального района г. Волгограда о предоставлении в аренду земельного участка для размещения временного торгового павильона на территории района. Администрации предписано провести торги на право аренды земельного участка на пересечении улиц Двинской и Рокоссовского в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 2.
Согласно ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам власти и управления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан. Распоряжением от 15 апреля 1998 г. N 157-р администрация выделила фирме "Виктория-С" земельный участок общей площадью 87,2 кв. м по улице Рокоссовского для строительства временного полносборного павильона.
Кассационная инстанция арбитражного суда обратила внимание на то, что согласно ст. 53 АПК РФ при рассмотрении споров о признании недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт. Однако решением антимонопольного органа от 18 сентября 1998 г. не подтверждается, что выделение участка фирме "Виктория-С" ограничивает самостоятельность ТОО "Либра", создает дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для фирмы "Виктория-С", а также приобретение права аренды на незаконных основаниях. Кроме того, приобретение права аренды на спорный земельный участок не ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов и не устанавливает какое-либо ограничение в их предпринимательской деятельности. При таких обстоятельствах обжалуемая отмена решения антимонопольного органа была оставлена в силе <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 4 ноября 1999 г. N А12-3257/99-с25 // СПС "Гарант".
На наш взгляд, тут имеет место следующая коллизия. С одной стороны, в упомянутых выше земельных нормативных правовых актах речь шла об обязательности проведения аукционов при предоставлении земельного участка под застройку. Строительство же временного павильона, как на момент рассмотрения данного дела, так и по терминологии действующего ЗК РФ, означает "цели, не связанные со строительством". С другой стороны, очевидно, что "кулуарное" решение вопроса о предоставлении земельного участка в аренду для размещения даже временного торгового павильона в инвестиционно привлекательной центральной части города нарушает права других юридических лиц и никак не способствует развитию конкуренции. Можно сказать, что антимонопольный комитет был прав "по содержанию" проблемы, а арбитражный суд - "по форме". При этом данная коллизия до сих пор окончательно не разрешена в большинстве муниципальных образований, и далее мы выскажем на этот счет некоторые свои предложения.
В исследуемый период правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества, а также выкупа земельных участков под приватизированными объектами не содержало новелл. Так, никаких особенностей выкупа земельных участков не предусматривал Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", поскольку согласно ст. 3 приватизация земли не попадала в сферу его действия. Всю вторую половину 1990-х годов и вплоть до вступления в силу ЗК РФ действовали указы Президента РФ начала 1990-х годов, определявшие порядок и процедуры выкупа таких земельных участков.
Куда большее значение имела динамика правового регулирования земельных отношений в субъектах Российской Федерации. Как мы уже отмечали выше, Конституция РФ отнесла земельное законодательство к предметам совместного ведения центра и регионов, а потому в условиях пробельности и противоречивости земельного законодательства в стране наблюдался всплеск нормотворчества субъектов Российской Федерации. Динамика земельной реформы в субъектах Российской Федерации в период 1994 - 2001 гг. достаточно хорошо исследована в научной юридической литературе <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Иконицкая И.А. Разграничение полномочий РФ и субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений // Юридический мир. 1998. N 4. С. 63 - 68; Габитов М.Р. Особенности проведения земельной и аграрной реформ в субъектах РФ // Аграрное и земельное право. 2006. N 5. С. 129 - 135.
При осуществлении правового регулирования оснований и порядка возникновения права собственности (права аренды) земельного участка под застройку на территории населенных пунктов региональный законодатель действовал двумя путями. Во-первых, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты базовые законы "О земле", в которых отдельные статьи были посвящены регулированию названных отношений <1>. Во-вторых, в ряде субъектов Российской Федерации принимались специальные законы, регулировавшие только основания и порядок продажи земельных участков (права аренды земельных участков) на торгах или только выкуп участков под приватизированными объектами <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. N 57-ЗСО "О земле".
<2> См., например: Закон города Москвы от 29 сентября 1999 г. N 36 "Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде"; Закон Томской области от 11 августа 1999 г. N 26-ОЗ "О продаже предназначенных под застройку земельных участков в населенных пунктах"; Закон Ивановской области от 5 ноября 1996 г. N 48-ОЗ "Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков собственникам предприятий, зданий, сооружений и иных объектов нежилого фонда, расположенных на этих земельных участках"; Закон Республики Коми от 15 ноября 1995 г. N 34-РЗ "О продаже земельных участков собственникам предприятий".
Порядок проведения торгов по продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам включал в себя две разновидности. Во-первых, нормативные акты субъектов Российской Федерации предусматривали ряд особенностей продажи на торгах земельных участков из состава государственных и муниципальных земель под застройку в поселениях любым гражданам и юридическим лицам. Во-вторых, выделялся ряд особенностей проведения торгов по продаже земельных участков собственникам приватизированных предприятий при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий.
Если анализировать принципиальные нововведения, то следует отметить, что в законах ряда субъектов Российской Федерации предпринималась попытка не только указать виды торгов по продаже земельных участков или права их аренды, но и уточнить условия конкурсов, в том числе: предоставление программы использования земельного участка; соблюдение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка; выполнение экологических, архитектурно-планировочных и иных специальных требований (норм, правил, нормативов); обеспечение максимального размера инвестиций; проведение работ по рекультивации, благоустройству земельного участка и других работ; квалификация и опыт практической работы <1>. Этот перечень дополнял п. 12 Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "другие условия", которые могли быть предусмотрены в субъектах Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См., например: ст. 68 Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области". Принят областной Думой 25 мая 1995 г.
Таким образом, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации был дополнен и конкретизирован установленный федеральными нормативными правовыми актами порядок проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков (права их аренды). Недостатками такого регионального правового регулирования являлось дублирование отдельных положений федеральных законов и подзаконных актов, а также установление ряда норм, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.
В качестве итога еще одного этапа земельной реформы выделим следующие тенденции: расширяется сфера применения торгов по продаже земельных участков для жилищного строительства; процедура выкупа участков под приватизированными объектами недвижимости остается без изменений; расширяется гражданско-правовая сфера предоставления иных (кроме земли) природных ресурсов в собственность или в аренду; в условиях отсутствия системы федерального земельного законодательства инициатива в регулировании земельных отношений переходит к субъектам Российской Федерации.
Принципиальные изменения в правовом регулировании земельных отношений начинают происходить после вступления в силу Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. К настоящему моменту этому правовому акту дана в научной литературе комплексная и разносторонняя оценка <1>, и нет необходимости воспроизводить эти характеристики. Применительно же к предмету нашего исследования обратим внимание на следующее:
--------------------------------
<1> См.: Бакунина Т.С. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы применения // Государство и право. 2003. N 5. С. 101 - 107; Боголюбов С.А. Практическое значение Земельного кодекса Российской Федерации // Право и экономика. 2003. N 3. С. 86 - 88; Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 6. С. 5 - 13; Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение // Экологическое право. 2003. N 1. С. 25 - 32; Сыродоев Н.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 1. С. 4 - 20 и т.д.
1) начинается новый этап разграничения государственной собственности на землю. Как известно, ЗК РФ изначально был построен на концепции, что некогда единая государственная собственность на землю уже разграничена на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность и, соответственно, каждый уровень публичной власти распоряжается лишь ему принадлежащими земельными участками (например, продает их на торгах для жилищного или иного строительства). Между тем такое разграничение не закончено и сейчас; говорить о нем в октябре 2001 года тем более не приходилось. Поэтому вопросам разграничения публичной собственности на землю посвящены статьи 16 - 19 ЗК РФ и отдельный (принятый чуть ранее ЗК РФ) Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>;
--------------------------------
<1> В настоящее время утратил силу. О содержании и проблемах применения данного Закона см.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России. С. 92 - 94.
2) ЗК РФ четко различает две процедуры: предоставление земельных участков для строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта или без такового), а также для целей, не связанных со строительством. При этом п. 2 ст. 30 ЗК РФ содержит норму о том, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах, без предварительного согласования места размещения объекта земельные участки могли предоставляться в аренду, а указанным в ст. 20 ЗК РФ лицам - и в постоянное (бессрочное) пользование. Принимаются Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808);
3) получает логическое завершение политическая дискуссия об оборотоспособности сельскохозяйственных земель. Согласно п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), за некоторым исключением;
4) получает свое разрешение вопрос о земельной правосубъектности апатридов, иностранных граждан и юридических лиц. В начале-середине 1990-х годов иностранцы могли стать собственниками земельных участков только в процессе приватизации государственных или муниципальных предприятий (если последние приватизировались вместе с участками, что происходило далеко не всегда). Такой вывод ясно следовал из ст. 37 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР", согласно которой иностранные инвесторы могли участвовать в приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также объектов незавершенного капитального строительства на территории РСФСР.
Окончательным решением данного вопроса можно считать ст. 15 ЗК РФ, устанавливающую запрет апатридам, иностранным гражданам и юридическим лицам обладать на праве собственности участками на приграничных территориях. Кроме того, согласно ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды;
5) происходит