"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

<1> Зиннатуллин А.З. Приобретение права частной собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 12.
Таких мелких и крупных "поправок" в нормативное определение земельного участка предложено несколько десятков <1>. Анализировать и оценивать каждое из них не представляется возможным, даже не потому, что, как писал Г.Ф. Шершеневич, "хорошее определение в законе бесполезно, а плохое - вредно" <2>, а потому, что объем монографического исследования ограничен, а стоящие перед нами цели и задачи многочисленны.
--------------------------------
<1> См.: Колов А.Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004. С. 85 - 86; Жернаков Д.В. Правовой режим земельных участков как объектов гражданского оборота: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 4; Уткин Б.И. Права на землю: проблемы правоприменительной практики. М., 2004. С. 9; Митягин К.С. Понятие "земельный участок" // Законодательство. 2007. N 5. С. 23 и т.д.
<2> Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Вып. 1. Казань, 1901. С. 91.
Поэтому отметим, что наиболее приемлемое научное определение земельного участка дано Н.Н. Мисник: "Земельный участок - это поверхность земли, имеющая территориально-плоскостные границы, описанные и удостоверенные в порядке землеустройства, расположенная в границах соответствующей категории земель и территориальной зоны и характеризующаяся определенным земельным законодательством целевым назначением и разрешенным использованием" <1>. Привлекательность такого подхода в том, что автор обращает внимание на юридические свойства земельного участка как объекта гражданских и земельных отношений - целевое назначение и разрешенное использование, от которых, собственно говоря, и зависит правовой режим земельного участка и сама возможность его выступать объектом отраслевых правоотношений.
--------------------------------
<1> Мисник Н.Н. К понятию земельного участка // Государство и право. 2005. N 10. С. 63.
Наконец заметим, что упоминаемый в ст. 11.1 ЗК РФ земельный участок используется как общее, родовое понятие, которое конкретизируется применительно к отдельным категориям земель (например, "лесной участок") либо к целевому назначению земельного участка (например, "дачный участок"). Кроме того, земельное законодательство часто использует различные синонимы понятия "земельный участок". Например, полоса отвода (п. 2 ст. 90 ЗК РФ) означает земельный участок вдоль железнодорожной магистрали; важной составной частью земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные угодья (ст. 79), а в других федеральных законах упоминаются водно-болотные угодья, охотничьи угодья и т.д. Подобная дополнительная терминология служит цели уточнения правового режима конкретного земельного участка как объекта земельных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2. С. 13.
Как следует из анализа земельного законодательства, де-факто объектом земельных отношений выступают не упомянутые в ст. 6 ЗК РФ земельные доли, т.е. доли в общей собственности на земельный участок. Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения) (ст. 15) земельные доли фактически рассматриваются как самостоятельный объект земельных отношений, что и отвечает реальности.
Исследование современного гражданского и земельного законодательства показывает, что земельный участок как объект гражданских правоотношений может выступать в трех принципиально разных качествах:
1) как простая недвижимая вещь (например, участок сельскохозяйственного назначения с принадлежностями - почвенным слоем и растениями);
2) как сложная недвижимая вещь. В этом случае на земельном участке расположены объекты недвижимости - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Анализ данной правовой реальности позволяет говорить о формировании в гражданском праве новой разновидности объектов недвижимости - единого объекта недвижимости, включающего земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости, которые связаны с ним единой судьбой, что означает взаимное следование объектов недвижимости и земельного участка судьбе друг друга. В научной юридической литературе существует весьма распространенное мнение о том, что данная правовая конструкция нежизнеспособна. Мы считаем такую оценку излишне пессимистичной и ниже попытаемся аргументировать свою позицию;
3) как составная часть другого объекта гражданских прав - имущественного комплекса. Данная концепция, набирающая в последние годы все больше сторонников, предполагает существование самостоятельного объекта гражданских прав - имущественного комплекса, разновидностями которого являются имущество предприятия, линейные объекты и т.д. Остается дискуссионным вопрос, следует ли считать имущественный комплекс объектом недвижимости либо отдельной гражданско-правовой категорией, ведь любой имущественный комплекс включает в свой состав земельные участки, которые в данном случае не играют самостоятельной роли и подчиняются общему гражданско-правовому режиму имущественного комплекса как объекта гражданских прав.
Исследование двух последних форм "бытия" земельного участка и представляет для нас основной теоретический и практический интерес. Концепция единого объекта (единой судьбы) земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости не нова, поскольку еще в римском праве различные строения, присоединенные к земле собственника, связанные с землей inaedificatio, avulsio, satio или implantation, считались ее составной частью и следовали правилам superficies solo cedit ("Сделанное над поверхностью следует за поверхностью") и guod solo inaedificatur solo sedit ("То, что выстроено на поверхности, разделяет юридическую судьбу почвы") <1>.
--------------------------------
<1> См.: Витрянский В.В. Договор продажи недвижимости // Вестн. ВАС РФ. 1999. N 7 - 9 // СПС "
<3> См.: Анисимов А.П. Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства // Нотариус. 2004. N 1. С. 20 - 23; Анисимов А.П., Рыженков А.Л., Черноморец А.Е. Земельное право России. С. 142 - 146; Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 1. С. 17 - 25.
Примечательно, что при этом обе спорящих стороны ссылались на примеры из судебной практики, дававшей обширный эмпирический материал для дискуссий, поскольку в ряде довольно типичных дел суды принимали диаметрально противоположные решения. Признавая важность и значимость данной дискуссии, заметим, что в настоящий момент этот вопрос практически полностью разрешен в результате принятия Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (получившего в СМИ наименование "Закон о дачной амнистии") и Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки".
Указанные Федеральные законы фактически прекратили действие двух цивилистических конструкций применительно к самым массовым видам землепользования - для ведения садоводства, личного подсобного и дачного хозяйства, а отчасти и индивидуального жилищного строительства.
Речь в данном случае идет об упрощении порядка государственного признания дачных, садовых и иных жилых домов (в связи с чем утратила значение правовая конструкция ст. 222 ГК РФ о "легализации самовольной постройки"), а также прав на земельные участки (в условиях отсутствия у миллионов граждан каких-либо правоустанавливающих документов), что уже привело к появлению сотен тысяч новых частных земельных собственников не в порядке судебного признания и приобретательной давности, а в упрощенном порядке, посредством подачи заявлений в орган по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и приложения к такому заявлению ряда сопутствующих документов, различающихся в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка и вида расположенной на нем недвижимости.
Не менее важный вывод из этой дискуссии заключается и в том, что ст. 234 ГК РФ обходила молчанием вопрос о том, за плату или бесплатно следует передавать в порядке приобретательной давности земельный участок, например, занятый объектом недвижимости. Не давала ответа на этот вопрос и правоприменительная практика. Отвечая на эту практическую потребность, вышеприведенные Законы закрепили бесплатность легализации гражданами прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости.
Рассмотренные выше гражданско-правовые подходы к классификации оснований приобретения права частной собственности на объект недвижимости - земельный участок получили свою конкретизацию в науке земельного права (причем все земельно-правовые способы с точки зрения цивилистической доктрины являются производными).
Представителями данной науки предлагалось, с одной стороны, различать возникновение публичной собственности (государственной и муниципальной) на земельные участки в результате разграничения некогда единой государственной собственности на землю и приобретение земельных участков в частную собственность гражданами и юридическими лицами. С другой стороны, обосновывался ряд принципиальных отличий между предоставлением и переоформлением (приватизацией) прав на земельные участки <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России. С. 133 - 134.
Необходимость различать последние из указанных процедур упоминалась и в решениях Конституционного Суда РФ, который, в частности, обращал внимание на недопустимость распространения законодателем понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. "Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан, - отмечалось в Постановлении КС РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П, - на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче гражданину".
Принимая во внимание эту правовую позицию, в юридической литературе предлагалось понимать "предоставление", "приобретение" и "передачу" земельных участков в собственность (аренду) в узком и широком смысле, причем подчеркивалось отсутствие в ЗК РФ четкого разграничения этих понятий <1>. Соглашаясь с данным подходом, заметим, что переоформление и приватизация земельных участков в свете ЗК РФ являются синонимами.
--------------------------------
<1> См.: Как получить земельный участок: Практ. пособие / А.К. Артемьев и др.; Отв. ред. М.Г. Звягинцев. М., 2007. С. 6.
Применительно к существующим особенностям земельных отношений можно говорить:
1) о приобретении прав на земельные участки в результате принятия соответствующих решений органами публичной власти о предоставлении (переоформлении) земельного участка в частную собственность либо на ином праве за плату или бесплатно. В данном случае речь идет о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность отдельным категориям льготников (например, героям Советского Союза и героям России) для ведения садоводства, огородничества, дачного или личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, равно как и о бесплатной приватизации соответствующих земельных участков; предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным казенным предприятиям и учреждениям (ст. 20 ЗК РФ); предоставлении земельного участка в безвозмездное срочное пользование; предоставлении земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объекта и т.д. Данный список может быть продолжен, однако заметим, что указанные процедуры не представляют для нас непосредственного интереса, поскольку не содержат гражданско-правовой специфики;
2) о приобретении земельного участка в собственность гражданином или юридическим лицом в результате совершения сделки с таким же субъектом гражданского права. В данном случае действуют общие нормы ГК РФ об особенностях совершения сделок с недвижимостью с учетом статей 22, 24, 37 ЗК РФ и ряда иных подобных норм, определяющих некоторую специфику таких сделок. Органы публичной власти в этих сделках непосредственно не участвуют, и потому данная группа также интереса для нас не представляет;
3) о приобретении или переоформлении земельного участка в частную собственность из собственности публичной, когда имеет место сложный фактический состав и наряду с самим решением органа публичной власти о передаче земельного участка в частную собственность необходимо проведение ряда дополнительных гражданско-правовых процедур, например торгов, с заключением по их итогам договора купли-продажи земельного участка. Учитывая наличие сложного фактического состава, содержащего гражданско-правовые и административно-правовые элементы, предлагаем именовать данную классификационную группу как смешанная процедура.
Таким образом, исходя из предмета настоящего исследования, наш непосредственный интерес составляет последняя совокупность оснований. В ее рамках, в свою очередь, следует выделить две подгруппы.
Во-первых, в ст. 30 ЗК РФ различаются процедуры предоставления земельного участка для строительства и для целей, не связанных со строительством. Обе процедуры принадлежат к одной классификационной подгруппе - предоставление впервые земельных участков из публичной (государственной или муниципальной) собственности. Такое предоставление может осуществляться за плату или бесплатно, посредством проведения торгов либо без таковых, в собственность или в аренду.
Во-вторых, у гражданина или юридического лица уже может находиться земельный участок на праве аренды или постоянного (бессрочного) пользования. Данные лица вправе осуществить переоформление (приватизацию) права постоянного (бессрочного)