"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

ресурса без торгов.
Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов.
1. Гражданско-правовые основания приобретения права частной собственности на земельные участки - это предусмотренные гражданским и земельным законодательством юридические факты (фактические составы), с наступлением которых нормы права связывают возмездное приобретение или переоформление прав на земельные участки физических и юридических лиц и соответствующее их прекращение у публично-правовых образований.
2. Гражданско-правовые начала в правоотношениях предоставления и переоформления в частную собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, проявляются в проведении торгов для предоставления земельного участка для строительства, а также в осуществлении выкупа земельного участка, занятого приватизированными объектами недвижимости. Применительно к отдельным категориям земель процедуры предоставления земель для строительства и для целей, не связанных со строительством, имеют свою цивилистическую специфику. Общий же порядок проведения торгов предусмотрен гражданским законодательством.
§ 3. ФОРМИРОВАНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ МЕХАНИЗМА
ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЗ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Появление и развитие правового механизма отчуждения в частную собственность земельных участков из государственной собственности имеет не простую историю. Декретом о земле (1917) была отменена помещичья собственность на землю немедленно и без всякого выкупа; самыми справедливыми путями решения земельного вопроса были признаны отмена частной собственности на землю и обращение ее во всенародное достояние; переход всех недр земли, руды, нефти, угля и т.д. в исключительное пользование государства.
Отменяя частную собственность на землю, большевики руководствовались известным высказыванием К. Маркса о том, что "земельная собственность отличается от остальных видов собственности тем, что на известном уровне развития она представляется излишней и вредной, даже с точки зрения капиталистического способа производства" <1>.
--------------------------------
<1> Маркс К. Капитал. Т. 3. М.: Госполитиздат, 1949. С. 635.
Однако еще М.Ф. Владимирский-Буданов писал, что история права собственности на землю развивается в соответствии с историей других гражданских прав лица: оно "растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее, и наоборот, возрастание или упадок права собственности влечет за собою или возвышение, или понижение личных прав" <1>.
--------------------------------
<1> Клеандрова В.М. и др. История государства и права России. М., 1996. С. 13.
На это обращал внимание и современник К. Маркса князь А. Васильчиков, совершенно справедливо предупреждавший, что "неправильное распределение имуществ между различными классами народа было всюду, и в самых высокообразованных обществах первой причиной внутренних раздоров и междоусобий, а эти смуты - первыми предвестниками расторжения общественных связей и падения государств, достигших высшей культуры" <1>. Правильность этих слов вскоре подтвердила Октябрьская революция 1917 года.
--------------------------------
<1> Васильчиков А. Землевладение и земледелие в России и других европейских государствах. Т. 1. СПб., 1876. С. 18.
Действительно, отсутствие справедливого решения земельного вопроса в царской России привело к смуте и гражданской войне и предало забвению саму возможность постановки вопроса о приобретении гражданами и их объединениями земельных участков в частную собственность. С другой стороны, насильственная коллективизация и искусственное сдерживание предпринимательской активности населения стали представлять собой к 1980-м годам тормоз в развитии советской экономики и обусловили необходимость коренного реформирования земельных отношений в стране. Одним из направлений такого реформирования являлось не только появление частной собственности на земельные участки, но и разграничение некогда единой государственной собственности на землю.
Пока существовал СССР, органы советской власти не предпринимали никаких попыток разграничить собственность самого Союза ССР, республик, входящих в него, а также находящихся в составе последних краев, областей и иных административно-территориальных единиц. В этом и не было особой необходимости, поскольку земля не являлась товаром, не имела цены, а управленческие полномочия различных уровней власти были определены достаточно подробно <1>. Проблема неразграниченности государственных земель проявила себя гораздо позже, после принятия Конституции РФ 1993 года, предусмотревшей несколько уровней публичной собственности, в том числе и на земельные участки. Данная проблема продолжает существовать и сегодня. Пока же вплоть до окончательного разграничения государственной собственности на землю большинством земель распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
--------------------------------
<1> См., например: Виткявичюс П.П. Советское государство как собственник земли и субъект политической власти // Правоведение. 1984. N 3. С. 85 - 91.
Динамика такого разграничения уже получила достаточно подробное исследование в научной юридической литературе <1> и не будет являться предметом нашего анализа. Применительно к целям и задачам настоящего научного исследования гораздо важнее проанализировать динамику законодательного закрепления перехода земельных участков из публичной собственности в частную в гражданско-правовом порядке и рассмотреть ее в контексте земельной реформы.
--------------------------------
<1> См., например: Бочаров М.В. Развитие законодательства о разграничении государственной собственности на землю // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 19 - 21; Кульнев В.Н. Проблемы применения земельного законодательства в связи с разграничением государственной собственности на землю // Аграрное и земельное право. 2004. N 1. С. 48 - 57; Малова Н.Б. Понятие разграничения государственной собственности на землю и его содержание // Право и государство: Теория и практика. 2007. N 5. С. 100 - 106; Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 г. // Хозяйство и право. 2006. N 7. С. 65 - 69.
Земельная реформа в нашей стране началась с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Данный нормативный акт еще не предусматривал право частной собственности на землю, однако расширял перечень категорий земель (с шести до семи), вводил новые виды прав на землю, не существовавшие в СССР (право пожизненного наследуемого владения и право аренды), а также плату за землю. Но в целом Основы получили критическую оценку в научной литературе за декларативность <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. 1993. N 12. С. 3 - 4.
Данные критические замечания являются вполне обоснованными, а долгое отсутствие позитивных результатов земельной и аграрной реформы, их низкая эффективность действительно были обусловлены отсутствием единой государственной концепции реформирования земельных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3.
Не существовало и научной концепции или правовой модели проведения земельной и аграрной реформы. Как показывает опыт зарубежных стран в этой области, существует западная модель, восходящая к римскому праву и основанная на частной собственности на землю и свободе предпринимательства, и восточная модель, в рамках которой собственником остается государство. В России традиционно существовала восточная модель, и без необходимой подготовки она начала ломаться в ходе земельной реформы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Габитов М.Р. Аграрные реформы в России и их концепции: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 8.
Как отмечал В.И. Суворов, "земельные реформы начинались, как правило, в кризисные периоды функционирования российской государственности и проводились в основном за счет ущемления прав личности крестьянина посредством разрешительной и регламентирующей деятельности государства и ограничивали инициативу земледельца". При этом "земельные реформы в интересах крестьянства сдерживались антиправовыми действиями, бюрократизмом государственного чиновничества, многочисленных низкопрофессиональных "специалистов" сельского хозяйства, использовавших административно-командное управление в целях нажима и диктата" <1>. Все эти исторические закономерности присущи и нашей земельной реформе 90-х годов XX века.
--------------------------------
<1> Суворов В.И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 9 - 10.
Несмотря на отсутствие плана земельных преобразований, земельные реформаторы рассчитывали на их быстрое завершение. Такой вывод следует из ст. 7 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе", которая устанавливала двухлетний срок переоформления земельных участков из государственной собственности в частную. Однако в силу объективных причин данный срок был продлен, а земельная реформа и формирование гражданско-правовых механизмов перераспределения земель стали осуществляться по трем направлениям.
Во-первых, посредством проведения первых аукционов по продаже земель сельскохозяйственного назначения. Важную роль в этом сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" <1>. Он предписывал местной администрации создать фонды перераспределения земель с включением в них участков, оставшихся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов и сельскохозяйственных предприятий. Местной администрации поручалось организовать продажу земель фонда по конкурсу, передачу в аренду с правом последующего выкупа; преимущественные права предоставлялись гражданам, ранее использовавшим участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли должны были передаваться или продаваться по нормативной цене, а при наличии нескольких претендентов - на аукционах гражданам и юридическим лицам. Принятым в развитие данного Указа Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" уточнялось, что невыкупленные в ходе реорганизации участки земли и хозяйственные объекты продаются на аукционе жителям населенных пунктов на территории данного хозяйства, а по истечении трех месяцев - любым иным покупателям (п. 11).
--------------------------------
<1> Подробный критический анализ данного Указа и иных нормативных правовых актов первого этапа аграрно-земельной реформы см.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2004.
Согласно п. 13 указанного Постановления предприятия, создаваемые при реорганизации колхозов и совхозов, получили право покупать землю и имущество бывшего колхоза (совхоза) у работников хозяйства, фонда государственного имущества, сельского (поселкового) Совета народных депутатов. Таким образом, в рамках данного направления переходу в частную собственность подлежали участки из состава земель сельскохозяйственного назначения и отчасти сельских населенных пунктов посредством как проведения аукционов, так и за выкуп.
Во-вторых, в начале 1990-х годов оформляется процедура выкупа земельных участков под приватизированными объектами недвижимости, расположенными на землях населенных пунктов или землях промышленности и иного специального назначения. Аукционы по продаже земельных участков в собственность для жилищного строительства в этот период еще не получили своего развития и лишь иногда проводились в порядке эксперимента. Типичным примером здесь является Указ Президента РФ от 1 октября 1992 г. N 1151 "О проведении на территории Московской области в 1992 году эксперимента по аукционной продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства". При этом примечательно, что согласно п. 6 данного Указа "наряду с аукционной продажей земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Московской области сохраняется предусмотренный Земельным кодексом РСФСР порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства". Таким образом, решение вопроса о том, какие участки выносить на торги, а какие предоставлять гражданам без торгов, было оставлено "на усмотрение" соответствующих должностных лиц. Отсюда вполне понятно, что массового развития аукционная схема не получила.
Процедура же выкупа земельного участка под приватизированным предприятием заключалась в следующем. Право граждан и юридических лиц при приватизации государственных и муниципальных предприятий на приобретение земельных участков в собственность возникло с момента вступления в силу Указа Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий", т.е. с 2 апреля 1992 г. Покупателями земельных участков под приватизированным предприятием, зданием, строением, сооружением, помещением могли быть физические и юридические лица, имеющие право собственности на соответствующее предприятие, здание, строение, сооружение, помещение. При этом:
1) собственники приватизированного путем продажи на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе государственного или муниципального предприятия могли выступать покупателями земельных участков с момента перехода к ним права собственности на предприятие после вступления в силу Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности", т.е. с 22 июня 1992 г.
Согласно этому Указу при проведении коммерческого, инвестиционного конкурса право приобретения участка передавалось тому покупателю, предложение которого полностью отвечало условиям и критериям конкурса (в их числе - целевое использование участка, соблюдение экологических и архитектурно-планировочных требований, обеспечение максимального размера инвестиций, проведение работ по рекультивации, благоустройству участка).