"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

дальнейшее развитие государственной политики в сфере выкупа земельных участков под приватизированными объектами. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации 2001 года), в отличие от своего предшественника 1997 года, не отказывается полностью от регулирования земельных отношений. В его сферу действия по-прежнему не входят вопросы отчуждения земли, кроме случаев отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы. Общая земельно-правовая направленность Закона заключается в том, чтобы не допустить приватизации предприятия или иной недвижимости без одновременного решения вопроса о переходе к новому собственнику земельного участка на праве собственности или аренды.
Непосредственно же размер выкупной цены под приватизированным объектом недвижимости начал рассчитываться в соответствии со ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ. Согласно данной статье, выкупная цена земли устанавливалась субъектом Российской Федерации кратно ставке земельного налога в зависимости от численности населения соответствующего населенного пункта; при продаже земельного участка к его стоимости должен был применяться поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений. Был установлен и срок выкупа таких земельных участков: до 1 января 2004 г. (впоследствии он неоднократно продлевался).
Своего рода итогом этой новой политики можно считать такую официальную статистику. В течение 2002 года в Тверской области было продано 402 земельных участка; в Рязанской области за весь 2003 год - 32 земельных участка, на которых расположены ранее приватизированные объекты государственного недвижимого имущества <1>. Очевидно, что новый размер выкупной цены не стал более привлекательным.
--------------------------------
<1> См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Рук. рабочей группы - Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин. М., 2004. С. 140.
Не произошло и принципиального увеличения количества аукционов и конкурсов по первичному отчуждению участков из государственной или муниципальной собственности в частную для жилищного и иного строительства. Государственные и муниципальные должностные лица продолжали практиковать отработанные коррупционные схемы по предоставлению земельных участков в аренду под точечную застройку без проведения торгов по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Из всего этого вытекала необходимость дальнейших реформ.
На наш взгляд, такой принципиально новый этап земельной реформы в рассматриваемом нами контексте начался в январе 2005 года, когда вступил в силу Градостроительный кодекс РФ, а в дальнейшем в течение 2005 года были внесены принципиальные изменения в ЗК РФ и в Закон о введении в действие ЗК РФ. Поскольку анализ данных норм будет произведен в главе второй, ограничимся лишь беглым обзором содержания реформы:
1) на современном этапе реформы удалось преодолеть существовавшие несколько лет коллизии между ЗК РФ и ГК РФ, например, в части правомочий землевладельца или землепользователя по ограниченному распоряжению земельным участком (передаче его в аренду) или по поводу части земельного участка как объекта гражданских правоотношений;
2) произошло дальнейшее сокращение административного регулирования экономики и развитие гражданско-правовых начал в использовании земли и других природных ресурсов. С октября 2005 года императивно запрещено предоставление земельного участка в собственность или в аренду для жилищного строительства без проведения аукциона. Гражданско-правовые начала усилены и в Водном кодексе РФ, и Лесном кодексе РФ;
3) расширился перечень процедур предоставления земельных участков для строительства в собственность или в аренду на торгах. Наряду с точечной застройкой, существовавшей все предшествующие годы, ЗК РФ и ГрадК РФ предусматривают предоставление земельных участков в аренду для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также по договору о развитии застроенной территории (в последнем случае участки предоставляют без торгов, но сам договор о развитии застроенной территории заключается на аукционах);
4) произошла либерализация политики выкупа земельных участков гражданами и юридическими лицами под объектами недвижимости. Осуществлен дифференцированный подход для коммерческих объединений и предпринимателей, а также прочих субъектов земельных отношений. Установлен перечень лиц, имеющих право на получение без выкупа своих участков в собственность. В отличие от предшествующих лет, когда выкуп участка в собственность (или заключение договора аренды) был необязательным, ст. 7.34 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в случае если участок под объектом недвижимости не будет выкуплен лицом в собственность либо не будет заключен договор аренды в срок до 1 января 2010 г.;
5) на современном этапе земельной реформы либерализация правового регулирования земельных отношений производится наряду с противоположной тенденцией - усилением публично-правовых начал. Типичным примером является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В ст. 16 данного Закона предусмотрена следующая особенность предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов: земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (изначально либо изъятые в таковую у граждан и юридических лиц), предоставляются Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в безвозмездное срочное пользование или в аренду (а иным организациям, осуществляющим строительство олимпийских объектов, - только в безвозмездное срочное пользование) без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов.
Таким образом, проведенное исследование позволяет выделить следующие этапы эволюции правового регулирования приобретения земельных участков в частную собственность из собственности публичной:
1-й этап (1 января 1991 г. - 1 января 1995 г.). Начинается с момента появления в России частной собственности на землю и вовлечения земельных участков в гражданский оборот вплоть до вступления в силу ГК РФ;
2-й этап (1 января 1995 г. - 30 октября 2001 г.). ГК РФ содержит ряд правовых конструкций, регулирующих осуществление сделок с недвижимостью, однако глава 17 ГК РФ не вступила в силу. Это период бессистемного регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации вплоть до принятия ЗК РФ;
3-й этап (30 октября 2001 г. - январь 2005 года). Происходит постепенное отлаживание рыночных процедур оборота земельных участков, в том числе в сфере их предоставления из публичной собственности в частную;
4-й этап (январь 2005 года - по сей день). С принятием Градостроительного кодекса РФ и внесением изменений в ЗК РФ и в Закон о введении в действие ЗК РФ усилилась прозрачность предоставления земельных участков из публичной собственности в частную, а также дифференциация выкупной цены под объектами недвижимости для различных категорий субъектов земельных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Слепнева Н.М. Формирование и эволюция механизма... С. 56 - 58; Дзагоев С.В., Слепнева Н.М. Указ. ст.
§ 4. ОБОРОТОСПОСОБНОСТЬ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Изъятие объектов гражданских прав из оборота либо их ограничение в обороте - традиционный способ защиты публичного интереса в российском гражданском праве. Как отмечал еще К.П. Победоносцев, "великое множество вещей по русским законам изъято из частного произвола, не подлежит вовсе частному праву, не может быть предметом частного имущества" <1>. В этом же русле Конституция РФ установила, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Учитывая презумпцию государственной собственности на землю (в силу Декрета о земле 1917 года), в течение всего периода земельной реформы земельные участки в частную собственность изначально передавались именно из государственной собственности.
--------------------------------
<1> Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПб., 1883. С. 20.
При этом с самого начала земельной реформы и по настоящий момент законодатель не предполагал возможности перехода любых государственных или муниципальных земельных участков в частную собственность. Такой подход обусловлен тем, что ст. 260 ГК РФ, устанавливая объем полномочий собственника земельного участка по его отчуждению, отсылает к ст. 209 ГК РФ, которая, в свою очередь, содержит отсылку к ст. 129 ГК РФ.
Согласно ст. 129 ГК РФ все объекты гражданских прав по критерию оборотоспособности делятся на три группы: свободные в гражданском обороте; ограниченные в обороте; изъятые из оборота. По общему правилу объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, при реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, по замыслу законодателя, такой закон о земле должен не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения их оборотоспособности в принципе.
Из сопоставления ст. 129 ГК РФ и ст. 27 ЗК РФ вытекает, что последняя, в отличие от ст. 129 ГК РФ, содержит такой признак ограничения оборотоспособности земельных участков, как запрет на предоставление их в частную собственность (кроме случаев, указанных в федеральных законах). Однако остается неясным, к каким земельным участкам относятся эти ограничения оборота, к тем, которые в частную собственность не предоставлены, либо к тем, которые могут быть объектами права частной собственности. Также не ясно, будут ли по всем видам земельных участков, которые ограничиваются в обороте, приниматься специальные законы о возможности их передачи в частную собственность.
Развивая эту мысль, И.А. Иконицкая критикует ЗК РФ за то, что им не "обозначены конкретные субъекты земельных прав, которые в определенных случаях могут быть участниками земельного оборота, а также те случаи, когда оборот земельных участков возможен только по специальному разрешению" <1>. Другим сторонником этого подхода данный вывод сформулирован еще более четко: в ЗК РФ предлагается указать, "действует ли требование ГК, согласно которому земли, ограниченные в обороте, могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, и кто эти участники" <2>.
--------------------------------
<1> Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс... С. 10.
<2> Права человека и новое российское законодательство (Материалы Круглого стола) // Государство и право. 2003. N 6. С. 97.
Однако думается, что в таком буквальном перечислении нет особой необходимости. Во-первых, ЗК РФ и так содержит специальную ст. 5 ("Участники земельных отношений"); во-вторых, по тексту Кодекса неоднократно закрепляются упоминаемые выше ограничения по субъектному составу в отношении иностранцев (ст. 15); в-третьих, субъектный состав отдельных видов правоотношений регулируется специальными законами (например, в ст. 3 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" перечисляются лица, имеющие право на создание такого хозяйства).
Переходя непосредственно к рассмотрению особенностей оборотоспособности земельных участков, следует выяснить два терминологических вопроса: что такое "оборотоспособность земельных участков" и как она соотносится по содержанию с категорией "оборот земельных участков".
Так, Н.С. Михайлова считает, что гражданский оборот - "это юридическая форма экономического оборота, включающая в себя правомерные, активные, волевые действия, обеспечивающие переход субъективных имущественных прав, а в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Кодексом, и иных прав участников гражданских правоотношений" <1>.
--------------------------------
<1> Михайлова Н.С. Указ. раб. С. 5.
Другие авторы полагают, что земельный оборот - это "осуществляемый в соответствии с гражданским законодательством и особенностями, установленными земельным законодательством, и регистрируемый компетентными государственными органами переход права собственности, иных прав на земельные участки и доли в праве общей собственности на земельные участки посредством совершения гражданско-правовых сделок, а также посредством иных допускаемых земельным законодательством гражданско-правовых способов" <1>. Понимание гражданского (земельного) оборота как совокупности "сделок и иных юридических фактов" прослеживается и у других авторов <2>.
--------------------------------
<1> Герасин С.И. Правовые основы оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8.
<2> См., например: Бритвин С.Н. Арендные права и их гражданский оборот: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 7; Романова В.В. Правовое регулирование оборота земельных участков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10 - 11.
Как писал Ф.Х. Адиханов, "оборот земли можно определить как переход земельного участка от одного субъекта прав на землю к другому, независимо от того, в чьей собственности находится земля, приватизирована она или нет. Разница лишь в том, что в одном случае осуществляется публичный оборот, а в другом - частный (рыночный)" <1>.
--------------------------------
<1> Адиханов Ф.Х. Указ. ст. С. 37.
Таким образом, в первом случае речь идет о действии (осуществлении сделок), а во втором - о потенциальной возможности совершения таких действий.
Следовательно, "оборотоспособность земельных участков" как правовая категория означает наличие предусмотренной законом потенциальной возможности (либо ограничения или запрета) для собственника земельного участка (частного или публичного) по распоряжению таковым посредством совершения сделки или иным предусмотренным законом