"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

На аукционе земельные участки должны были продаваться в тех случаях, когда от покупателя не требуется выполнения каких-либо условий, кроме целевого использования. При этом право собственности передавалось покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену;
2) открытые акционерные общества, созданные путем преобразования государственных и муниципальных предприятий в процессе приватизации, могли выступать покупателями земельных участков с момента продажи 75% акций, принадлежащих государству, субъектам Российской Федерации или органам местного самоуправления, после вступления в силу Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", т.е. с 26 июля 1994 г. (ранее - с момента продажи 100% акций, принадлежащих государству, субъектам Российской Федерации или органам местного самоуправления, после вступления в силу Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 и с момента завершения продажи установленного количества акций за приватизационные чеки после вступления в силу Указа Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1229 "О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации", т.е. с 27 октября 1992 г.);
3) иные собственники зданий, строений, сооружений, помещений могли выступать покупателями земельных участков под этими объектами после вступления в силу Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дзагоев С.В., Слепнева Н.М. Механизм приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности: Историко-правовой аспект // Правовой аспект. 2008. N 3.
Не могло являться основанием для отказа в регистрации договора купли-продажи застроенного земельного участка и в выдаче соответствующего свидетельства о собственности на землю отсутствие надлежаще оформленных документов: о границах земельного участка (для всех категорий земель в границах населенного пункта, кроме земель сельскохозяйственного назначения, земель водного и лесного фондов и особо охраняемых земель); о публичных сервитутах; об ограничениях на использование земли <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Разъяснение по некоторым вопросам, возникающим при продаже земельных участков собственникам приватизированных предприятий, зданий, сооружений, помещений (утв. распоряжением Госкомимущества России от 15 июня 1995 г. N 818-р).
Для стимулирования выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями Президент РФ последовательно снижал размер выкупной цены. Так, Указом от 11 мая 1995 г. N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" цена была установлена в размере 10-кратной ставки земельного налога за единицу площади (п. 7), а Указом от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" снижена до 5-кратной (п. 4). Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года (утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535) разрешали органам исполнительной власти (органам местного самоуправления) увеличивать нормативную цену земли не более чем в 3 раза (п. 4.10).
В 1996 году выкуп земли набрал обороты (было совершено 1910 сделок), однако затем наступил спад, несмотря на снижение цены <1>. Предусмотренная вышеназванными нормативными актами выкупная цена была слишком высока. Например, в Волгоградской области по состоянию на 1997 год только 15 предприятий стали собственниками земельных участков <2>.
--------------------------------
<1> См.: Плешанова О. Виражи вокруг земли // ЭЖ-Юрист. 2003. N 32.
<2> См.: Потапова Н.Н. Проблемы установления и реализации прав собственности на землю // Управление земельными ресурсами и регулирование земельных отношений в Волгоградской области: Материалы науч.-практ. конф. Волгоград, 1997. С. 23.
Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 постановил: "Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены". Но массовая приватизация к тому времени уже закончилась, и тысячи предприятий в спешке были приватизированы без земельных участков.
Третья тенденция земельной реформы начала 1990-х годов - зарождение комплексного гражданско-правового подхода к перераспределению не только земли, но и других природных ресурсов. Суть такого подхода заключалась в том, что законодатель устанавливал (пока еще довольно робко) возможность предоставления природных ресурсов в пользование или в аренду посредством проведения торгов. Так, например, ст. 28 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. определяла, что участки лесного фонда могут предоставляться в пользование на основе прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Форма выбора лесопользователя определялась местными Советами народных депутатов. Лесные торги и конкурсы должна была организовывать и проводить районная (городская) администрация с участием местных подразделений государственного органа управления лесным хозяйством Российской Федерации. Однако многообразие вариантов предоставления участков лесного фонда на местах расценили как необязательность торгов, и потому еще долго продолжали действовать административно-коррупционные механизмы.
Согласно первоначальной редакции ст. 13 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" предоставление лицензий на право пользования недрами осуществлялось путем проведения конкурсов и аукционов. Определение порядка проведения и условий конкурса или аукциона по каждому объекту или группе объектов осуществлялось государственными органами, выдающими лицензии. Водный кодекс РСФСР от 30 июня 1972 г., действовавший до середины 1990-х годов, и Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. возможность проведения торгов ни в каких случаях не предусматривали.
На дальнейшее развитие данных тенденций повлияло, с одной стороны, принятие Конституции РФ, предусмотревшей частную собственность на землю и отнесшей земельное (равно как и водное, горное, лесное) законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и, с другой стороны, вступление в силу первой и второй частей Гражданского кодекса РФ, урегулировавшего с позиций построения в России рыночной экономики вопросы оборота земель и других природных ресурсов.
Анализ правового регулирования земельных отношений, предшествующих этой стадии земельной реформы, позволяет говорить о следующих тенденциях. Начиная с первых актов земельной и аграрной реформы законодатель по инерции продолжает считать административный порядок в качестве основного способа приобретения любых прав на земельные участки, в том числе и в собственность. В то же время происходит зарождение и гражданско-правового механизма приобретения в частную собственность земельных участков, включающего два направления: проведение аукционов (по продаже части земель фонда перераспределения в ходе реорганизации колхозов и совхозов; по продаже земельных участков для жилищного строительства - в порядке эксперимента); выкуп участка под приватизированными объектами недвижимости.
Поворотным пунктом в плане развития такого механизма стало принятие части первой ГК РФ, содержащей следующие важные нормы:
1) хотя земля была формально признана недвижимостью Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. (п. 2 ст. 4), именно в части первой ГК РФ данное понимание сущности земельных участков как объектов гражданских правоотношений доведено до логического конца (ст. 130 и глава 17). С 1 января 1998 г. государственную регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними начинают осуществлять органы юстиции (вместо Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству), как это предписывается Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";
2) ГК РФ закрепляет, что земельные участки являются объектами гражданских правоотношений. В ст. 129 ГК РФ формулируются пределы оборотоспособности земель. Согласно п. 3 данной статьи, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом в других статьях ГК РФ определяются особенности купли-продажи, аренды и иных сделок с недвижимостью, содержащие нормы об особенностях отчуждения земельных участков. Наиболее важное значение здесь имели нормы главы 17 ГК РФ, вступление в силу которой первоначально связывалось с принятием Земельного кодекса РФ;
3) на уровне федерального закона были определены основания и процедуры проведения торгов, которые распространялись и на случаи, когда их предметом выступали земельные участки. При этом весьма примечательной является норма ст. 447 ГК РФ, согласно которой в "случаях, указанных в законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов". Применительно к земельным отношениям таким законом (в контексте п. 2 ст. 3 ГК РФ) в течение ряда лет являлся не федеральный закон, а подзаконные акты - указы и постановления, а еще чаще - законы субъектов Российской Федерации.
Происходят и другие важные изменения. Так, уходят в прошлое массовые аукционы по продаже сельскохозяйственной земли, образовавшейся в процессе реорганизации колхозов и совхозов; развивается тенденция предоставления иных, кроме земли, природных ресурсов в пользование или в аренду посредством торгов. И хотя по водным объектам такие механизмы еще отсутствуют, недра и участки лесного фонда все чаще предоставляются по итогам аукционов и конкурсов. В Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г. (статьи 43 - 45) расширяется сфера проведения лесных аукционов. Участки лесного фонда теперь стали предоставляться в краткосрочное пользование на срок до одного года по результатам лесного аукциона или решениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в ограниченном количестве случаев) <1>. В развитие этих норм принимается Приказ Рослесхоза от 11 августа 1997 г. N 99, утвердивший Положение о порядке проведения лесных аукционов.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. кол. проф. С.А. Боголюбов. М., 1997. С. 103 - 105.
Во второй половине 1990-х годов был сделан следующий шаг к прозрачности распределения государственных земель и снижению коррупционности в этой области посредством расширения сферы проведения аукционов. Если ранее аукционы по приобретению гражданами и юридическими лицами земельных участков для строительства проводились в порядке эксперимента и крайне редко, то с конца 1997 года можно говорить об усилении данной позитивной динамики. Так, Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" была поддержана инициатива правительства Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления городов Барнаул, Нижний Новгород, Новгород и Тверь о проведении торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды.
Такие земельные участки в черте населенных пунктов, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков подлежали продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
В целях реализации данной нормы был принят базовый нормативный правовой акт, определяющий общий порядок проведения торгов по продаже земельных участков, - Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 2 "Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды". Данный нормативный правовой акт определял, что предметом торгов может являться только земельный участок с установленными границами и правовым режимом либо право его аренды.
Земельные участки, выставляемые на торги, определялись продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и землеустроительной документацией. Торги являлись открытыми по составу участников и проводились в форме аукциона или конкурса (причем аукцион мог быть закрытым по форме подачи предложений по цене). Продавец определял форму проведения торгов, начальную цену предмета торгов, сумму задатка и составлял график платежей.
Начальная цена предмета торгов должна была быть не ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливалась в пределах от этой величины до нормативной цены земли исходя из градостроительной ценности участка, ситуации на рынке земли и иной недвижимости, уровня затрат на развитие инженерной инфраструктуры, а сумма задатка - в размере 20% начальной цены <1>.
--------------------------------
<1> См.: Слепнева Н.М. Формирование и эволюция механизма приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности // Новая правовая мысль. 2008. N 2. С. 54 - 55.
Весьма примечательным является появление Положения о частном случае земельных торгов раньше, чем вышеназванный общий Порядок. В данном случае мы имеем в виду Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха (утв. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926). Как следовало из данного нормативного акта, в аренду могли быть предоставлены земельные участки и природные объекты, которые находились в пользовании (владении) национальных парков и передача которых в аренду допускалась законодательством Российской Федерации. Земельные участки, природные объекты предоставлялись в аренду по результатам конкурса или аукциона. Если по истечении установленного срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе в дирекцию национального парка поступило только одно заявление, договор аренды мог быть заключен путем прямых переговоров.
Начинает формироваться практика проведения таких торгов, причем соответствующие