"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

способом (например, орган местного самоуправления может предоставить земельный участок в частную собственность гражданину и в административном порядке).
В свою очередь, оборот земельных участков представляет собой реализованную возможность по распоряжению земельным участком частного или публичного собственника (посредством сделки или иным разрешенным законом способом), причем переход земельного участка от одного лица к другому не влечет изменений его правового режима, но изменяет объем прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений. Из этого вытекает, что земельный оборот является частным случаем более широкой гражданско-правовой конструкции - гражданского оборота, занимая в его структуре особое место, обусловленное принадлежностью земельных участков к числу природных объектов, части окружающей среды.
Непосредственное содержание гражданско-правовой конструкции "оборотоспособность земельных участков" означает, что земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральными законами.
Базовой правовой основой для подразделения земли и других природных ресурсов на ограниченные в обороте и изъятые из оборота является ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это как раз и обозначает ту цель, ради которой приводимые ниже земельные участки попали в перечень изъятых из оборота или ограниченных в обороте. При этом обоснованность отнесения земельных участков к той или иной категории вызвана, на наш взгляд, не столько субъективными политическими причинами, сколько причинами более объективными - экономическими.
Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: государственными природными заповедниками и национальными парками (кроме случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ); зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и др.
Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: из состава земель лесного фонда; в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации; предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров; предоставленные для нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры; расположенные под объектами гидротехнических сооружений; предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств; загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли; расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, и др. (ст. 27 ЗК РФ).
Следует иметь в виду, что, хотя в ЗК РФ перечень земельных участков, ограниченных в обороте или изъятых из оборота, сформулирован как исчерпывающий, он несколько шире. Например, изъятыми из оборота будут являться земельные участки, на которых располагаются посольства иностранных государств либо иные объекты в соответствии с нормами международного права.
Относительно свободных в обороте земельных участков заметим, что такую свободу не следует понимать буквально. На наш взгляд, в отличие от большинства движимых и недвижимых вещей, применительно к земельным участкам такая свобода оборота ограничена необходимостью соблюдения ряда запретов. К ним относятся: неизменность категории, целевого назначения и разрешенного использования при осуществлении сделок с землей; прямой запрет на осуществление отдельных видов сделок с земельными участками; ограничения по субъектам таких сделок; необходимость сохранения режима использования земель.
К числу относительно свободных в обороте земельных участков относятся участки в составе категорий земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов, а также (частично) в составе категорий земель промышленности и иного специального назначения и категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Большая же часть земельного фонда Российской Федерации (включая самую большую по площади категорию земель лесного фонда) - это земли, изъятые из оборота или ограниченные в обороте.
Анализ перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, изъятыми из оборота могут быть только федеральные земли (земли, находящиеся в федеральной собственности), в то время как ограниченными в обороте - как федеральные земли, так и земли субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во-вторых, земли, ограниченные в обороте, могут все же быть переданы в частную собственность, но только в предусмотренных федеральными законами случаях. Акцент на этом следует сделать потому, что согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако в данном случае региональное нормотворчество ЗК РФ исключает.
Отметим интересный прием юридической техники, примененный в ст. 129 ГК РФ. Как следует из данной статьи, земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе (причем под таковым понимается не только ГК РФ, но и ЗК РФ, ЛК РФ и иные федеральные законы), а земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом.
Последнее означает, что в федеральном законе могут упоминаться не конкретные виды изъятых из оборота земельных участков, а порядок установления тех условий, при наличии которых земельный участок становится ограниченным в обороте. Типичным примером является Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, определяющий условия и порядок ограничения прав собственников на отчуждение ими земельных участков. Например, согласно ст. 4 данного Закона не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным этой статьей.
В большинстве случаев земельные участки под названными в ст. 27 ЗК РФ объектами закрепляются за государственными или муниципальными учреждениями или казенными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данные субъекты земельных отношений не вправе отчуждать такие земельные участки иным лицам. Из этого следует, что, например, казенное предприятие может отчуждать недвижимое имущество с согласия собственника (п. 1 ст. 297 ГК РФ), однако в силу ст. 20 ЗК РФ соответствующий земельный участок отчуждению не подлежит. Представляется, что в данном случае законодатель необоснованно отошел от обозначенного им в ст. 1 ЗК РФ принципа единой судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости. Кроме того, отчуждение имущественного комплекса (предприятия), являющегося самостоятельным объектом гражданских прав, вообще невозможно по частям без прекращения существования данного объекта и государственной регистрации такого прекращения (если, конечно, законом допускается его раздел на части) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Слепнева Н.М. Понятие и особенности оборотоспособности земельных участков в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права: Материалы общерос. науч.-практ. конф. (16 ноября 2007 г.). Краснодар, 2007. С. 445 - 446.
Предметом дискуссий в юридической науке продолжают оставаться вопросы о соотношении понятий "земельный оборот" и "земельный рынок", а также о выделении в структуре земельного оборота так называемого внерыночного оборота земельных участков, или административного оборота земельных участков. Не пытаясь пересказывать все их содержание, заметим, что нами разделяется позиция Е.В. Ельниковой, полагающей, что законодательное закрепление специфики оборота земельных участков не должно искажать смысл гражданско-правового понятия "оборот", во избежание неоднозначности толкования правовых норм и разнородности правоприменительной практики. Отсюда следует логичный вывод: гражданский оборот земельных участков - это переход прав на земельные участки в результате совершения гражданско-правовых сделок, направленных на установление, изменение и прекращение земельных прав и обязанностей, и иных гражданско-правовых способов, осуществляемый в определенных рамках, установленных законом, и при соблюдении определенных правил, которые вытекают из действующего законодательства <1>. Следовательно, административного оборота земельных участков не бывает в принципе.
--------------------------------
<1> См.: Ельникова Е.В. Гражданско-правовой оборот земельных участков под строениями в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 23 - 30.
К этому остается разве что добавить, что словосочетание "земельный рынок" является юридически некорректным. Рынок - это, скорее, экономическая категория; ее правовой формой как раз и выступает гражданский оборот.
Не менее существенной терминологической неопределенностью является текстуально похожее наименование двух юридических конструкций: "ограниченные в обороте участки" и "участки, права на которые ограничены". Представляется, что между этими двумя правовыми категориями есть ряд существенных различий. Как уже отмечалось выше, ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 27 ЗК РФ. Они распространяются и на органы публичной власти, ограничивая их возможности по реализации правомочия собственника (государства или органа местного самоуправления) по распоряжению таким участком.
Совершенно другие ограничения предусмотрены в ст. 56 ЗК РФ. Данные ограничения распространяются на граждан и юридических лиц. Они заключаются, например, в установлении особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение определенных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства и т.д. При этом гражданин, участок которого попал в охранную или санитарно-защитную зону, вправе отчуждать его, однако для нового правообладателя будет сохранен режим ограничений, установленных для данного земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Слепнева Н.М. Понятие и особенности оборотоспособности... С. 446 - 447.
Не следует рассматривать в качестве ограничений оборота земельных участков, как это иногда предлагается в научной литературе, установление федеральными законами запрета на изменение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка при его отчуждении <1>. В данном случае правильнее вести речь не об ограничении прав граждан и их объединений на распоряжение земельными участками, а об установлении пределов реализации их субъективных прав, что не одно и то же <2>.
--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 242.
<2> См.: Кудрявцева Т.Ю. Ограничения права собственности на землю по русскому дореволюционному праву // Правоведение. 1997. N 3. С. 59 - 60; Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственности: Моногр. Волгоград, 2000. С. 70 и т.д.
Столь же необходимым представляется отграничение категории "оборотоспособность" от ряда иных правовых категорий, например резервирования земельных участков. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
В данной норме прослеживается определенная противоречивость. Дело в том, что при ее буквальном толковании гражданину или юридическому лицу правомерно может быть отказано в предоставлении участка только по указанным в п. 4 случаям. Но как быть, если гражданин не выиграл аукцион и ему, таким образом, отказали в предоставлении земельного участка? <1>
--------------------------------
<1> См.: Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 68.
В числе упомянутых п. 4 ст. 28 ЗК РФ оснований для отказа в предоставлении в частную собственность земельных участков наибольший интерес представляет процедура резервирования земельных участков.
До недавнего времени данная процедура не была надлежащим образом урегулирована законодательством и исследована в научной литературе. Тем не менее отмечалось, что "резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой ограничение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяйственного назначения". Соответственно "правовой режим резервирования земельного участка представляет собой совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, адресованных собственнику земельного участка, вступающих в силу с момента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о введении режима резервирования, подлежащего обязательному опубликованию..." <1>.
--------------------------------
<1>