"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

пользования (права аренды) земельным участком на право частной собственности. Для этого заинтересованное лицо заключает договор купли-продажи земельного участка с органом публичной власти (в подавляющем большинстве случаев - это орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка); принципиальной особенностью договора является порядок определения выкупной цены.
В отличие от аналогичных договоров, заключаемых гражданами и/или юридическими лицами, когда цена определяется произвольно, исходя из согласованного волеизъявления сторон, в рассматриваемом случае порядок расчета размера выкупной цены четко прописан в статьях 2, 3 Закона о введении в действие ЗК РФ. Принципиальной особенностью данной подгруппы является то, что выкупаемые земельные участки могут либо располагаться под обычными объектами недвижимости, либо являться составной частью имущественного комплекса (предприятия, линейного объекта и т.д.) как объекта права, обладающего рядом особенностей в плане гражданско-правового режима.
В случаях, когда речь идет о процедуре, в рамках которой происходит предоставление впервые земельного участка в собственность физическому или юридическому лицу из публичной собственности для строительства, закон предусматривает обязательное проведение торгов (аукционов). При этом заметим, что не все земельные участки могут предоставляться в собственность гражданам и юридическим лицам для строительства либо для целей, не связанных со строительством, в собственность.
Такой вывод основан на том, что ЗК РФ различает семь категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Большая часть указанных категорий земель либо их составных частей (субкатегорий) являются изъятыми из гражданского оборота или ограниченными в гражданском обороте. Соответственно, они либо вообще не предоставляются физическим и юридическим лицам, либо предоставляются на праве аренды.
Отсюда следует, что в частную собственность из состава публичных земель для строительства либо для целей, не связанных со строительством, могут предоставляться следующие виды свободных в обороте земельных участков:
1) в границах населенных пунктов - впервые для строительства жилых, общественно-деловых, производственных и иных объектов. На сегодняшний день проведение торгов императивно предусмотрено только в случаях предоставления земельных участков в собственность или аренду для жилищного строительства. В остальных случаях земельные участки для строительства предоставляются в аренду с правом последующего выкупа. Лица, уже имеющие земельные участки под приватизированными объектами недвижимости, вправе выкупить соответствующие земельные участки;
2) из состава земель сельскохозяйственного назначения. Согласно п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из состава данной категории земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). В п. 4 ст. 10 предусмотрены исключения из этого правила. В случае, когда фермеры или сельскохозяйственные юридические лица желают выкупить в собственность уже занимаемые ими на иных правах земельные участки, действуют процедуры выкупа, указанные в Законе о введении в действие ЗК РФ. Исключения, впрочем, предусмотрены и здесь: сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более 20% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения);
3) из состава земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. В настоящий момент можно говорить о возможности предоставления в частную собственность лишь некоторых земельных участков из состава субкатегории земель промышленности (и, соответственно, выкупа ранее предоставленных гражданам и юридическим лицам земельных участков в пользование или в аренду). Развитие системы частных автомобильных дорог в ближайшем будущем, вероятно, позволит говорить о расширении оборотоспособности данной категории земель в земельном фонде России <1>;
--------------------------------
<1> Во всяком случае, такая постановка вопроса прямо следует из ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
4) из состава земель рекреационного назначения (ст. 98 ЗК РФ). К ним относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. Эти земли не изъяты из гражданского оборота и не ограничены в гражданском обороте; на них запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Следовательно, допускается предоставление в собственность либо выкуп земельного участка вне границ населенного пункта, занятого турбазой или домом отдыха.
На сегодняшний день в двух последних случаях проведение торгов не предусмотрено вообще, и земельные участки предоставляются соответствующим физическим и юридическим лицам (включая иностранных) в аренду (с правом либо без права последующего выкупа) по процедуре предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
Предоставление впервые земельных участков в частную собственность для строительства имеет свою специфику в границах категории земель населенных пунктов. Анализ земельного законодательства позволяет говорить о существовании трех принципиально разных с точки зрения правовых последствий процедур предоставления участков для жилищного строительства:
1) предоставление земельного участка по договору о развитии застроенной территории. Земельный участок, находящийся в публичной собственности, который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, может предоставляться для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Решение о предоставлении такого земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).
По договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить предусмотренные ст. 46.2 ГрадК РФ обязательства (касаются сноса ветхого и аварийного жилья, переселения граждан, разработки градостроительной документации и т.д.), а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения таких обязательств. Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с частями 25 и 28 ст. 46.3 ГрадК РФ.
Обратим внимание на два важных обстоятельства: торги не проводятся при предоставлении земельного участка в собственность, но проводятся на стадии заключения договора о развитии застроенной территории; юридическая природа такого договора остается малоисследованной;
2) предоставление земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Данная процедура предполагает застройку сразу целого квартала или микрорайона, включая строительство необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, и разработку самим застройщиком градостроительной документации. Земельный участок для такого строительства первоначально предоставляется застройщику на аукционе в аренду. После утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного (огромного, размером с микрорайон) земельного участка арендатор имеет исключительное право приобрести земельные участки (под отдельными многоквартирными домами, офисами, производственными или иными объектами) в собственность или в аренду <1>;
--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.Л. Предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. С. 72 - 77; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2008. С. 125 - 128.
3) предоставление земельного участка в собственность или в аренду на торгах для точечной застройки, т.е. строительства отдельного многоквартирного дома. В отличие от двух вышеназванных процедур, до сих пор встречающихся крайне редко, предоставление земельного участка на торгах в собственность или в аренду для строительства отдельно взятого многоквартирного дома является достаточно разработанной процедурой.
Обратим внимание, что все остальные варианты приобретения права частной собственности на земельные участки гражданами и юридическими лицами под застройку не имеют гражданско-правовой специфики, а производятся в административном порядке. Данные процедуры уже были рассмотрены в юридической науке (например, приобретение в общую долевую собственность земельного участка собственниками квартир в многоквартирном доме <1> либо приватизация дачных, садовых и огородных земельных участков <2>) либо еще ждут своего исследователя (бесплатная приватизация земельных участков религиозными организациями или общественными организациями инвалидов).
--------------------------------
<1> См., например: Кобякова О.Д. Приватизация земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома // Аграрное и земельное право. 2007. N 11. С. 50 - 55; Певницкий С.Г. Земельные участки под жилыми домами: проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики // Юрист. 2006. N 8. С. 51 - 53.
<2> См.: Лебедева Н.Н. Порядок оформления земельных участков в садоводческих, огороднических и дачных объединениях в свете последних изменений законодательства РФ // Аграрное и земельное право. 2007. N 4. С. 136 - 140; Макаров Г.П. Переоформление прав садоводов, огородников и дачников на земельные участки: Комментарий к Земельному кодексу РФ // Гражданин и право. 2006. N 4. С. 51 - 61; Он же. "Дачная амнистия" не принесла мира садоводам // Там же. 2007. N 4. С. 34 - 36; Чикильдина А.Ю. О некоторых правовых проблемах приватизации садовых, огородных и дачных участков в Российской Федерации // Вестн. ТвГУ. Сер. Право. 2007. N 6. С. 46 - 54.
Проанализированное выше сочетание частных и публичных начал в правовом регулировании предоставления и переоформления прав на земельные участки является, в свою очередь, частью другой тенденции правового регулирования природно-ресурсных имущественных отношений в целом. В данном случае мы имеем в виду принятие Лесного и Водного кодексов РФ и вытекающее из них усиление гражданско-правовых начал в регулировании процедур представления природных ресурсов.
Здесь следует обратить внимание на две тенденции. Во-первых, действующий ГК РФ не рассматривает водные объекты и леса в качестве самостоятельных объектов недвижимости, а фактически ведет речь об их статусе принадлежности, следующей судьбе главной вещи - земельного участка. Соответствующие изменения были внесены в ст. 130 ГК РФ в декабре 2006 года.
Во-вторых, в последние годы гражданско-правовая направленность процедуры предоставления на различных правовых титулах не только земельных участков, но и иных природных ресурсов была усилена и "лицензионно-разрешительный" способ предоставления природного ресурса стал заменяться проведением открытых торгов (аукционов) на право заключения договора водопользования, договора на использование лесных ресурсов (договора аренды лесного участка, договора купли-продажи лесных насаждений), конкурсов или аукционов на право пользования участками недр <1>.
--------------------------------
<1> См.: Данилова Н.В. Конкурсы и аукционы на право пользования недрами: проблемы правового регулирования // Экологическое право. 2002. N 2. С. 40 - 44; Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // Юрист. 2007. N 2. С. 6 - 9; Сиваков Д.О. Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 95 - 101; Клюкин Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами // Государство и право. 2004. N 9. С. 46 - 54.
В свою очередь, данная реформа и вытекающие из нее гражданско-правовые процедуры являются частным случаем более обширной государственной стратегии усиления прозрачности при предоставлении государственного (муниципального) имущества в частную собственность, включая приватизацию государственных или муниципальных предприятий или заключение государственных (муниципальных) контрактов на торгах.
В большинстве случаев при предоставлении водного объекта или лесного участка физическим и юридическим лицам в аренду либо на ином праве речь идет по большому счету о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством. Однако в данном случае применению подлежит не ст. 34 ЗК РФ, а соответствующие нормы Водного и Лесного кодексов, а публично-правовым субъектом, предоставляющим земельный участок физическому или юридическому лицу, является не орган местного самоуправления, а орган государственной (чаще всего федеральной) власти. Вышеупомянутыми федеральными законами предусматриваются и случаи предоставления соответствующего природного