"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

возражает Н.Н. Мисник: "Если из ЗК РФ изъять гражданско-правовые нормы, то таким же путем следует идти и в отношении Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и т.д. Затем изъятые нормы нужно будет куда-то поместить. Вряд ли ГК РФ выдержит такое "пополнение" без риска утратить свою сущность. Придется издавать специальные законы для гражданско-правового регулирования соответствующих отношений. Но тогда чем с этой стороны ситуация будет отличаться от размещения тех же норм в специальных, хотя и комплексных, актах, которыми являются указанные Кодексы?" <1>. Данный подход разделяется и нами.
--------------------------------
<1> Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. N 9. С. 22.
Во вторую - земельную - группу следует включить авторов, предлагающих сохранение и в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиск сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал (Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Б.В. Ерофеев, Н.Н. Осокин, Ю.Г. Жариков, Г.В. Чубуков). Так, Н.И. Краснов отмечал, что "единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права" <1>.
--------------------------------
<1> Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.
По мнению Н.Н. Осокина, "выделение земельного участка из объекта земельных отношений - ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны" <1>. Отсюда следует вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.
--------------------------------
<1> Осокин Н.Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций 1995 - 1998 годов / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 375.
Идея о поиске правильного сочетания данных элементов прослеживается и в трудах еще одного представителя рассматриваемого научного направления - Ю.Г. Жарикова. Указанный автор отстаивает позицию приоритета земельного законодательства как специального закона по отношению к гражданскому законодательству как общему закону при возникновении коллизий норм данных отраслей <1>. Соотношение норм гражданского и земельного права, пишет Ю.Г. Жариков, проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной - норма земельного права. При наличии специальной нормы закона общая норма не может применяться. Если возникает коллизия норм двух отраслей права, действует специальная норма. В этом смысле можно говорить о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями <2>.
--------------------------------
<1> См.: Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций 1995 - 1998 годов. С. 84 - 86.
<2> Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 54.
В то же время, как справедливо заметил Ф.Х. Адиханов, "вряд ли корректно говорить о приоритете (приоритетности) законодательства одной отрасли права перед законодательством другой отрасли вообще. Речь может идти лишь о приоритете одного закона перед другим с учетом уровня его юридической силы. Так, Конституция РФ имеет приоритет перед всеми другими федеральными законами. Федеральные законы имеют приоритет перед законами субъектов Российской Федерации и т.д. Приоритет законодательства той или иной отрасли права может выражаться лишь в том, что именно оно регулирует ту область отношений, для регулирования которых создано" <1>.
--------------------------------
<1> Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. N 1. С. 34.
В третью - компромиссную - группу входят участники дискуссии (Н.Н. Мисник, А. Хаджиев, В.В. Чубаров и др.), пытающиеся примирить спорящие стороны и предлагающие компромиссные варианты решения теоретического и практического вопроса соотношения земельного и гражданского законодательства в земельных отношениях. Так, А. Хаджиев считает, что "суть и диалектика соотношения гражданского и земельного права состоит в том, что если первое устанавливает общие нормы о праве собственности, то земельное право "преломляет" эти нормы применительно к земельным отношениям, корректирует, уточняет, определяет пределы их действия, набор приемлемых норм с учетом специфики земельной сферы" <1>.
--------------------------------
<1> Хаджиев А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2005. С. 18.
По мнению других авторов, специфика земли предполагает сочетание частноправового и публично-правового методов, а потому "речь должна идти не о приоритетности тех или иных правовых норм, а о разграничении сферы действия гражданского и земельного права. Земля как природный объект, ее охрана и рациональное использование, землеустройство являются предметом регулирования земельного права. Все имущественные отношения по поводу земли как объекта вещных прав (прежде всего, права частной собственности), а также сделки с землей регулируются гражданским правом" <1>.
--------------------------------
<1> Тужилова-Орданская Е.М. Теоретические проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 25 - 26.
Историко-правовой подход к данной проблеме обосновал В.В. Чубаров, предложивший выявлять соотношение норм гражданского и земельного законодательства по нескольким направлениям. Первое направление заключается в том, что изменения земельно-правовых норм и включение в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Второе направление заключается во введении законами и иными правовыми актами в имущественный оборот отдельных категорий земельных участков <1>. При этом складывающаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят ЗК РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам.
--------------------------------

<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 198.
Третье направление, по мнению В.В. Чубарова, заключается в том, что в переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов земельного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 127 - 129.
Последний (компромиссный) подход к поиску соотношения земельного и гражданского права разделяется и нами. Мы полагаем, что земельные отношения как таковые включают в себя отношения по использованию и охране земель. В части использования можно говорить о соотношении норм земельного и гражданского права; в части охраны - норм земельного и экологического права. Соответственно в первом случае объектом правового регулирования могут быть частноправовые отношения по поводу земельного участка как недвижимого имущества и публично-правовые отношения по поводу использования земель и земельных участков (землеустройство; кадастровый учет; территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка и межевание территории, резервирование и т.д.).
В частноправовой группе, в свою очередь, мы выделяем отношения, затрагивающие внешнюю и внутреннюю сторону "бытия" земельных участков, подразумевая: под внешней стороной - требования к форме сделок с земельными участками, условия и порядок заключения договора (в том числе порядок проведения публичных торгов по продаже земельных участков из публичной собственности в частную), условия действительности сделок и т.д.; под внутренней стороной - установление перечня изъятых или ограниченных в обороте земельных участков, нормирование предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков т.д.
Соответственно первая (внешняя) сторона частноправовых земельных отношений регулируется приоритетно нормами гражданского права и лишь в случае прямых отсылок - земельным правом. Во втором случае приоритетными являются нормы земельного права. Следовательно, мы не разделяем неоднократно высказываемую представителями земельно-правовой науки позицию о существовании особых земельно-правовых сделок <1>, а уж тем более "водно-правовых" или "лесоправовых" <2>. Конструкция сделки, предложенная в ГК РФ, является универсальной и не подлежит пересмотру применительно даже к существующей специфике природно-ресурсных отношений.
--------------------------------
<1> См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права... С. 53 - 60; Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995. N 9. С. 42 - 51; Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия... С. 44 - 54; Касьянова О.В. Правовое регулирование сделок с земельными участками // СПС "Гарант".
<2> См.: Договор в народном хозяйстве. Вопросы общей теории. Алма-Ата, 1987. С. 11 - 12.
Отсюда следует, что "сделки с землей с точки зрения их отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми. Поэтому включение земельных участков как недвижимости в гражданский оборот повлекло появление не особого рода сделок, а особого вида гражданско-правовых сделок. При этом родовым понятием по отношению к земельным сделкам является такое понятие, как сделки с недвижимостью" <1>. В ст. 8 ГК РФ четко определено, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Земельным законодательством подобные основания не предусмотрены.
--------------------------------
<1> Эйриян Г.Н. Основания возникновения прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 19.
Рассматривая земельный участок как объект гражданского правоотношения, необходимо различать такие категории, как объект правоотношения (общее), объект гражданского или земельного правоотношения (особенное) и объект конкретного правоотношения между индивидуально определенными субъектами (единичное), которые неразрывно связаны между собой и существуют в единстве. Различие, существующее между ними, относительно. Так, например, понятие "объект земельного правоотношения" относится к понятию "объект правоотношения" как особенное к общему. В другой же связи понятие "объект земельного правоотношения" выступает, в свою очередь, как общее. Так, земля есть общий объект всех земельных правоотношений. Однако единый земельный фонд страны подразделяется в соответствии с основным целевым назначением на ряд категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного фонда и т.д.
Каждый из перечисленных видов земель выступает в качестве объекта того вида земельных правоотношений, которые складываются в связи с владением, пользованием или распоряжением им. В силу этого каждый вид земельных правоотношений характеризуется определенной спецификой, которая зависит главным образом и прежде всего от правового режима того или иного вида земель. А правовой режим земель определяется, в свою очередь, самой землей, ее свойствами и особенностями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов, 1980. С. 71 - 72.
Для исследования земельного участка как объекта гражданских правоотношений следует уточнить один терминологический вопрос. Дело в том, что ЗК РФ упоминает в качестве объектов земельных правоотношений землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Обоснованность этого подхода вызывает ряд возражений.
В Конституции России, ГК РФ, ЗК РФ и многих федеральных законах понятия "земля" и "земельный участок" нередко употребляются как синонимы. Например, в соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Согласно ст. 9 Конституции России земля является основой жизни и деятельности народов и одновременно объектом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Аналогичным образом в ст. 36 Конституции России предусматривается право граждан и их объединений иметь землю (а не земельные участки) в частной собственности.
Эта непоследовательность видна и в решениях Конституционного Суда РФ: "Земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства" <1>.
--------------------------------
<1> Определение КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О. Документ официально опубликован не был.
На наш взгляд, земля не может являться объектом гражданских правоотношений и тем более недвижимостью. В таком качестве выступают земельные участки - совершенно другой объект правоотношений, причем в данном случае уже не экологических или конституционных, а непосредственно гражданских и земельных. Неприемлемость позиции о смешивании правовых категорий "земля" и "земельный участок" на конституционном уровне убедительно доказал А.И. Мелихов, предложивший в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ заменить термин "земля" на термин "земельные участки" <1>.
--------------------------------
<1>