"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (Гражданско-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 8 - 9.
Несмотря на обоснованность рассмотрения резервирования как ограничения права собственности, заметим, что и ранее, и в настоящий момент данной процедуре могут быть подвергнуты земельные участки из состава почти всех (кроме земель запаса) категорий земель.
Существующие в настоящее время варианты ограничений, вызванных резервированием, представляют собой либо запреты на строительство (жилых, производственных и иных объектов недвижимости), либо ограничения в части ведения сельскохозяйственного производства (например, мелиорации).
Резервирование может осуществляться применительно к земельным участкам, как предоставленным, так и не предоставленным гражданам и юридическим лицам на праве собственности либо иных титулах.
Если соответствующие земли находятся в публичной собственности и не предоставлены гражданам и юридическим лицам, то перечень оснований для резервирования дополняется указанием на необходимость размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.
Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем 7 лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до 20 лет (ст. 70.1 ЗК РФ).
Примечательно, что если некий земельный массив зарезервирован, то для собственников земельных участков нет прямого запрета на отчуждение такого участка посредством совершения сделки. Более того, при совершении такой сделки регистрирующие органы долгое время могли и не знать об установлении такого обременения, поскольку обязательность государственной регистрации решения органа публичной власти о резервировании получила нормативную силу лишь недавно <1>.
--------------------------------
<1> Если говорить точнее, то после принятия Постановления Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд", пунктами 8, 9 и 11 которого была предусмотрена обязательность информирования об установлении и прекращении режима резервирования органов по ведению государственного кадастра недвижимости и органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Однако применительно к исследуемой нами проблематике норма закона сформулирована однозначно: такие участки не будут выставлены на торги; соответственно, физическим или юридическим лицам будет отказано в выкупе их участка, попавшего в зону резервирования. Однако такие участки могут быть переданы в краткосрочную аренду на срок резервирования.
Вместе с тем судебная практика показывает сложность этой проблемы и неоднозначное толкование ограничений, обусловленных резервированием. Особо здесь хотелось бы затронуть вопрос о том, имеет ли право приобрести в собственность земельный участок лицо - собственник объекта недвижимости, если участок принадлежит ему на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения; при этом сам участок зарезервирован для муниципальных нужд.
В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года по данному вопросу было разъяснено, что согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с данным Кодексом.
Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, а также федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ, а в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, - на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка. Таким образом, нормы ЗК РФ закрепляют право лица на получение в собственность участка, находящегося в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости, и не содержат ограничений указанного права в случае, если данный участок зарезервирован для муниципальных нужд.
Внесенные в мае 2006 года изменения в ЗК РФ не касаются прав собственников объектов недвижимости на получение в собственность земельного участка, находящегося на праве землепользования или землевладения, на котором находится принадлежащий лицу объект недвижимости, если такой участок зарезервирован для муниципальных нужд <1>.
--------------------------------
<1> http://www.supcourt.ru
С приведенным подходом нельзя согласиться. Упомянутый выше Закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ действительно внес изменения в п. 4 ст. 28 ЗК РФ, однако согласно новой редакции данного пункта "не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев... резервирования земель для государственных или муниципальных нужд". Таким образом, вывод очевиден: если земельный участок расположен на резервированной территории, то в частную собственность он не будет передан. Это вполне разумно (в смысле экономии бюджетных средств), поскольку резервирование обычно предшествует изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Ограничения оборотоспособности могут устанавливаться не только путем резервирования (т.е. в отношении граждан и юридических лиц), но и посредством новой процедуры, пока еще не получившей официального наименования (мы предлагаем ее называть "неорезервирование"), которая появилась в российском земельном праве в апреле 2008 года. Данная категория также является разновидностью ограничений оборотоспособности, но уже не частных, а публичных земельных участков. Ее появление связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности".
Данная процедура заключается в том, что на период до 1 января 2010 г. федеральным органам исполнительной власти запрещено согласовывать сделки, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, которые:
1) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям либо не предоставлены гражданам или юридическим лицам;
2) расположены в границах населенных пунктов либо в пределах: 30 км от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн. человек; 15 км от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. до 1 млн. человек; 5 км от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек. Существует и ряд исключений из этого правила. Так, эти запреты не распространяются на предоставление земельных участков по результатам уже состоявшихся торгов; в рамках исполнения договоров о развитии застроенных территорий; взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд; продажи земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного имущества и т.д.
Введение в российское земельное право новой правовой категории обусловлено целями и задачами стимулирования не столько многоэтажного, сколько индивидуального жилищного (коттеджного) строительства непосредственно в населенных пунктах и пригородах больших и малых городов.
Не секрет, что почти в любом населенном пункте сейчас сконцентрирован ощутимый резерв не используемых федеральных земель, занимаемых различными предприятиями и учреждениями. Нередко эти земли находятся весьма в плачевном состоянии, хотя могут располагаться в инвестиционно привлекательных местах. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом здесь выступает в образе собаки на сене, не используя данные участки и не разрешая их использовать другим. Обратим внимание, что посвященный данному вопросу Федеральный закон был принят через несколько месяцев <1>; запрет на распоряжение такими земельными участками вступил в силу на следующий день после подписания рассматриваемого Постановления. Такая спешка с замораживанием операций с этими землями, как нам представляется, была сделана в антикоррупционных целях, для пресечения поспешной реализации данных земель.
--------------------------------
<1> Имеется в виду Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.
Выявленными не рационально используемыми земельными участками распоряжается Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Целями деятельности Фонда являются содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан.
Следовательно, неорезервирование и резервирование земельных участков имеют ряд схожих и отличных черт. Сходство проявляется в том, что в рамках обеих процедур происходит ограничение прав публичного собственника по распоряжению принадлежащими ему земельными участками; обе процедуры не являются бессрочными. Отличия же заключаются в том, что резервирование как юридическая процедура введена федеральным законом (ЗК РФ), а неорезервирование - подзаконным актом (Постановлением Правительства); резервирование земель предполагается для таких публичных нужд, как оборона и безопасность, строительство водохранилищ и т.д. (ст. 70.1 ЗК РФ); неорезервирование - для жилищного (в том числе индивидуального) строительства, т.е. для частных нужд; зарезервированы могут быть участки любой формы собственности; под неорезервирование подпадают только федеральные земли.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.
1. В реализации прав граждан и юридических лиц на получение в собственность земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности, может быть правомерно отказано по причине ограниченной (вплоть до полного изъятия) оборотоспособности таких участков либо их резервирования (неорезервирования) для публичных или частных нужд.
2. Оборот земельных участков как правовая категория является частью гражданского оборота и осуществляется с учетом особенностей, обусловленных принадлежностью земли к числу природных объектов.
3. Следует различать правовые категории "земельный оборот", "оборотоспособность земельных участков" и "ограничения прав на землю". Кроме того, является недопустимым смешение экономических и юридических категорий, таких, как "земельный рынок" и "гражданский оборот", отображающих две стороны бытия данного явления - внутреннюю (экономическое содержание) и внешнюю (правовая форма).
Глава 2. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНАМ
И ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ИЗ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
§ 1. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА
С ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СОГЛАСОВАНИЕМ МЕСТА РАЗМЕЩЕНИЯ ОБЪЕКТА
Земельное законодательство устанавливает две классические процедуры предоставления земельного участка гражданам и юридическим лицам из публичной собственности в частную либо на ином праве: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах - аукционах или конкурсах).
Недавние изменения в законодательстве позволяют говорить и о появлении третьей процедуры, название которой пока законодательно не установлено, упоминаемой в п. 4 ст. 16 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно данной статье "земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств корпорации, предоставляются корпорации в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов".
Для предотвращения коллизий данной нормы с положениями ЗК РФ Закон о введении в действие ЗК РФ был дополнен ст. 10, согласно которой изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, резервирование земель в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта регулируются ЗК РФ, если иное не предусмотрено вышеуказанным Законом. Однако представляется логичным внесение дополнений и в ст. 30 ЗК РФ, продолжающую утверждать о существовании двух классических процедур и не отражающую вышеуказанные особенности.
Выделяя в качестве предмета исследования первую из трех вышеуказанных процедур, следует сразу оговориться: законодатель не предусматривает возможности предоставления земельного участка в частную собственность по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, хотя данный вывод и является дискуссионным в научной литературе.
Так, одни авторы полагают, что "порядок