"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

310-ФЗ.
Неразрешимый вопрос состоит в том, в каких случаях нужно учитывать, а в каких случаях игнорировать мнение населения при изъятии участка для государственных или муниципальных нужд. Формально, путем составления некоего списка объектов, этого достичь нельзя. Такой список государственных и муниципальных нужд и так существует (ст. 49 ЗК РФ). В настоящий момент позиция населения просто игнорируется. Однако представляется, что тотальное игнорирование позиции населения плохо как с формальной стороны (с точки зрения перспектив построения в России гражданского общества), так и с практической, связанной с нагнетанием политической напряженности и повышением агрессивности населения.
Вместе с тем мы не предлагаем абсолютизировать интересы общественности, поскольку, как справедливо отмечала М.И. Васильева, "безмерное расширение общественного вмешательства - это такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения экологически значимых проблем" <1>. Поэтому, на наш взгляд, поиск решения данной проблемы в части определения баланса частных и публичных интересов должен стать одним из перспективных направлений земельно-правовых и эколого-правовых исследований.
--------------------------------
<1> Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999. С. 17.
Проблема точечной застройки имеет и гражданско-правовой аспект, который практически не исследован в юридической литературе. Дело заключается в том, что каждый объект недвижимости уникален и на его оценку влияет комплекс факторов, включая его местоположение. Так, нередко граждане покупают квартиры, учитывая наличие около дома зеленых насаждений (где можно отдохнуть, погулять с детьми), однако никто не может гарантировать этому гражданину, что через год-другой на данном участке не будет построен многоэтажный жилой дом и приобретенная им квартира перестанет обладать этими важными для него качествами <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2; СПС "
<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд. М.: Статут, 2007. С. 222 - 223.
В настоящее время наиболее широко торги используются при проведении приватизации государственного и муниципального имущества, при размещении государственных и муниципальных заказов, при реализации заложенного или арестованного имущества. Кроме того, торги могут быть использованы при заключении практически любого договора, если иное не вытекает из их сущности (п. 1 ст. 447 ГК РФ). Например, очевидна невозможность заключения договора дарения по итогам торгов.
Торги как правовая конструкция (и правовой институт) являются родовой категорией, включающей в себя две составные части - аукционы и конкурсы. До недавнего времени ни в законодательстве, ни в юридической литературе не существовало даже самого определения торгов как правовой категории. В учебной литературе лишь отмечалось, что торги "представляют собой процесс выбора организатором торгов (одним из контрагентов будущего договора) другого контрагента, участие которого в договоре наилучшим образом отвечало бы интересам организатора" <1>.
--------------------------------
<1> Белов В.А. Гражданское право. Общая и Особенная части: Учеб. М., 2003. С. 189.
В последних научных исследованиях была предложена более развернутая дефиниция. Так, Л.Ф. Гатаулина под торгами понимает "специфический способ заключения гражданско-правового договора, преследующий цель выявления претендента, способного предложить максимально высокую цену (аукцион) или другие наилучшие условия договора (конкурс) и тем самым с большей вероятностью удовлетворить интересы как организатора торгов, так и победителя. Аукцион и конкурс являются формами проведения торгов. Заключение договора - это юридическая функция торгов" <1>.
--------------------------------
<1> Гатаулина Л.Ф. Правовое регулирование организации и проведения торгов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 8 - 9.
Однако единое общепринятое содержание и соотношение понятий "торги" и "конкурс" ("аукцион") в российской правовой науке по-прежнему отсутствует. Некоторые ученые, давая определение указанных понятий, стараются выявить главный, сущностный принцип, лежащий в основе торгов (В.В. Балакин, М.И. Брагинский, А.М. Винавер, А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой и др.). Другие авторы акцентируют внимание на содержательном аспекте торгов (А.Х. Гольмстен, В.В. Груздев, Г.А. Сухадольский, В.А. Яковлев и др.).
При этом в законодательстве также отсутствует единый подход к понятию торгов. Так, с одной стороны, в ряде нормативных правовых актов указано, что конкурс представляет собой форму торгов (способ заключения договора); с другой стороны, анализ ст. 448 ГК РФ, а также некоторых иных актов дает основание определить конкурс как процедуру, обладающую такими характеристиками, как дата, место и время проведения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Савина С.В. Указ. раб. С. 15.
Действительно, с точки зрения внутреннего содержания торги - это весьма сложный механизм, включающий в себя действия многих лиц, в том числе односторонние сделки, договор на проведение торгов и основной договор, заключаемый по результатам торгов. По юридической природе правоотношения, складывающиеся в результате организации и проведения торгов, являются гражданско-правовыми отношениями, а по своему содержанию они носят как организационно-правовой, так и имущественный характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гатаулина Л.Ф. Указ. раб. С. 9.
Несколько иной взгляд на юридическую природу торгов высказывает Д.Н. Сахабутдинова, предлагающая рассматривать торги, во-первых, как закрепленную в праве последовательность определенных действий по заключению договора (субинститут торгов); во-вторых, как сложный юридический факт, влекущий заключение договора; в-третьих, как совокупность встречных актов реализации субъективных прав и обязанностей (действий организаторов и участников торгов). При этом юридическая процедура торгов не может расцениваться как само правоотношение, она выступает лишь как его объект (в организационных правоотношениях) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 7.
С последним подходом следует согласиться. Действительно, торги как правовое явление имеют сложную юридическую природу, являясь и способом заключения договора, и разновидностью сделки, и межотраслевым правовым институтом, включающим нормы гражданского, бюджетного, земельного, муниципального, административного и иных отраслей права.
На наш взгляд, центральное ядро данного правового института составляют гражданско-правовые нормы. Как отмечает Д.Н. Сахабутдинова, "гражданско-правовые нормы о порядке заключения договора представляют собой самостоятельный институт обязательственного права - это правовой институт заключения договора, входящий в общую часть договорного права. В данный институт включаются нормы двух правовых субинститутов: об общем порядке заключения договора; специальные нормы о торгах, через посредство которых заключается договор (субинститут торгов). В последнем случае правовые нормы делятся на две группы - нормы, посвященные любым торгам, и правовые нормы о торгах отдельных видов" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 5 - 6.
В настоящий момент общие положения об организации и проведении торгов закреплены в ГК РФ, а специальные - в десятках федеральных законов (ЗК РФ, ГрадК РФ) и подзаконных актов (Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков"). Большинство общих норм ГК РФ о торгах сформулировано как диспозитивные, и потому другим (специальным) федеральным законом или договором может быть предусмотрено иное (например, как следует из п. 3 ст. 447 ГК РФ, специальный закон может предусмотреть случаи продажи определенных категорий вещей исключительно на торгах). Есть в ГК РФ и императивные требования (п. 5 ст. 447 ГК РФ): если в торгах принял участие лишь один участник, то они считаются несостоявшимися.
В цивилистической науке остается дискуссионным ряд важнейших организационно-правовых вопросов в сфере проведения торгов, например вопрос о том, является ли извещение о проведении торгов офертой или только приглашением к ней. Одна группа авторов (М.И. Брагинский, В.В. Витрянский) считают, что извещение о торгах выступает в качестве оферты <1>. Соответственно, осуществление такой оферты может при известных условиях (наличии акцепта) привести к совершению договора о проведении торгов. Другие авторы полагают, что названное извещение о проведении торгов - это только приглашение сделать оферту, а офертой выступает то заявление, которое делает участник торгов <2>. Современные последователи данной теории отмечают, что в разрезе "оферта - акцепт" дело с торгами обстоит так: извещение о проведении торгов представляет собой приглашение делать оферты; на отмеченное приглашение отзываются участники торгов - подача заявки на торги и уплата задатка есть уже производство оферты <3>.
--------------------------------

<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. Книга первая. С. 226 - 227.
<2> См.: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 153.
<3> См.: Сахабутдинова Д.Н. Указ. раб. С. 16.
Но наиболее убедительной представляется позиция С. Денисова, отмечавшего, что "извещение о проведении торгов является гражданско-правовой сделкой, влекущей для организатора торгов определенные правовые последствия: обязанность возместить участникам торгов реальный ущерб в случае отказа от проведения торгов с нарушением установленных сроков... обязанность возвратить задаток в двойном размере и возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, в части, превышающей сумму задатка, в случае отказа от подписания протокола о результатах торгов. Причем эти последствия наступают независимо от того, рассматривать ли извещение как оферту или как приглашение делать оферты" <1>.
--------------------------------
<1> Денисов С.Л. Некоторые общие вопросы о порядке заключения договора // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И. Брагинского. М.: Статут, 1999. С. 267.
Существуют различные классификации торгов. Например, Л.Ф. Гатаулина отмечает, что классификацию можно проводить по следующим основаниям: по типу заключаемого договора (подряда, купли-продажи и т.д.); по кругу участников торгов; по форме подачи заявок; по процедуре допуска к торгам. Кроме того, предложено различать проведение первичных и повторных торгов; по характеру функционирования - разовых и постоянных; по субъекту - иностранных и внутренних. По сферам общественных отношений различаются биржевые, приватизационные, лесные, судебные аукционы и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гатаулина Л.Ф. Указ. раб. С. 21 - 22.
Другими авторами выделяются иные классификационные группы: по форме проведения - аукционы и конкурсы; в зависимости от типа заключаемого по результатам торгов договора - договора купли-продажи, подряда и др.; по критерию организационных (на временной и на постоянной основе) и функциональных основ проведения торгов (по области применения - архитектурный конкурс, градостроительный конкурс, конкурс на ремонт автомобильных дорог, конкурс на строительство объектов недвижимости, конкурс на эксплуатацию автодорог на платной основе, конкурс по продаже земельных участков, конкурс по продаже предприятий, конкурс по реализации заложенного имущества, конкурс на выполнение работ для государственных нужд, конкурс на право аренды земли, а также на приобретение земельных участков, конкурс на право аренды федеральной собственности, конкурс на право доверительного управления акциями, конкурс на право заключения концессионного соглашения и др.). Кроме того, предлагается различать торги, носящие предпринимательский и непредпринимательский характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сахабутдинова Д.Н. Указ. раб. С. 12.
Третья группа авторов проводит классификацию в рамках одной формы проведения торгов, например конкурсов. Так, предлагается различать конкурсы, влекущие либо не влекущие заключение предпринимательского договора и опосредующие отношения по государственному регулированию предпринимательской деятельности; конкурсы на заключение договора, конкурсы на право заключения договора, конкурсы по отбору участников; открытые и закрытые конкурсы; конкурсы с предварительным отбором и без предварительного отбора; одноэтапные и двухэтапные конкурсы и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Савина С.В. Указ. раб. С. 7 - 21.
Не пытаясь подробно анализировать всю вышеприведенную сферу гражданско-правового регулирования отношений по проведению торгов, отметим как промежуточный вывод, что, исходя из целей и задач нашего монографического исследования, непосредственный интерес представляют лишь некоторые из вышеуказанных классификационных элементов, в том числе:
1) земельные участки могут быть предоставлены гражданам или юридическим лицам в собственность или в аренду на торгах, проводимых как в форме аукциона, так и конкурса. Заметим, что законодатель довольно четко проводит следующую градацию: базовая норма (статьи 30, 38 ЗК РФ) гласит, что земельные участки могут быть предоставлены для строительства по итогам конкурса или аукциона (закрытого или открытого); в случае, когда речь идет о жилищном строительстве (многоквартирных домов) либо о предоставлении земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства, в ЗК РФ присутствуют императивные нормы о таком предоставлении по итогам открытого аукциона.
Другими словами, в собственность земельные участки для любого строительства могут быть предоставлены только на аукционе; в аренду для жилищного строительства - исключительно на аукционе; аукционы для предоставления земельного участка в аренду для иного (не жилищного) строительства могут проводиться лишь при желании соответствующего органа публичной власти. Сфера же применения конкурсов при предоставлении земельных участков касается в основном общественно-деловой городской застройки (торгово-развлекательные центры, офисные