"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

предоставления земельных участков в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта полностью упущен законодателем" <1>, поэтому "получить участок в собственность при такой процедуре невозможно" <2>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.Е. Быстрова, Б.Д. Клюкина. М., 2002. С. 210.
<2> Попов Н. Земельный вопрос при строительстве // Консультант. 2005. N 21.
Напротив, Ю.В. Васильчук считает, что в законодательстве Российской Федерации нет прямого запрета на предоставление участка в собственность с предварительным согласованием места размещения объекта. "То, что согласно ст. 30 ЗК РФ земельный участок предоставляется в аренду, не следует трактовать как прямой запрет на предоставление земельного участка в собственность. Исходя из содержания ст. 28 ЗК РФ, лицу в предоставлении земельного участка в этом случае на праве собственности не должно быть отказано. С целью упорядочить регулирование земельных отношений в этой области считаем необходимым изменить формулировку п. 3 ст. 30 ЗК РФ, прямо закрепив возможность приобретения земельного участка в собственность или в аренду, так как это будет способствовать реализации интересов частных лиц" <1>.
--------------------------------
<1> Васильчук Ю.В. Обеспечение соблюдения интересов государства, общества и граждан при предоставлении земель для строительства хозяйственных и иных объектов на землях городских поселений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тверь, 2006. С. 26.
С последней трактовкой п. 3 ст. 30 ЗК РФ трудно согласиться как минимум по двум причинам. Во-первых, для столь расширительного толкования действующей редакции данной нормы должны быть некие весомые причины, которых, однако, автор не приводит. Между тем в юридической литературе общепринята позиция о том, что результат "расширительного толкования возможен только в пределах нормы права, не выходя за границы юридического предписания, содержащегося в ней. Цель толкования заключается в том, чтобы привести в соответствие действительное содержание правовой нормы и его юридическое выражение, в уяснении воли законодателя" <1>. В нашем случае воля законодателя выражена предельно четко и ясно: в частную собственность земельные участки могут быть впервые предоставлены только по итогам торгов; в аренду - как по итогам торгов, так и в порядке процедуры предварительного согласования места размещения объекта.
--------------------------------
<1> Божок В.А. Институт аналогии в гражданском и арбитражном процессуальном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25.
Сделанный нами вывод находит многочисленные подтверждения в правоприменительной практике.
Постановлением администрации города Костромы предпринимателю Д. был предоставлен в аренду сроком на 3 года земельный участок для эксплуатации временного мини-рынка. После истечения срока действия договора аренды Д. не возвратил земельный участок, хотя арендодатель возражал против использования арендатором имущества после истечения срока действия договора. При рассмотрении дела суды обязали арендатора возвратить спорное имущество муниципальному органу. При рассмотрении встречного иска Д. суд пришел к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения в силу следующего.
Из содержания встречного искового заявления Д. следует, что департамент администрации обязан передать ему в собственность за плату спорный земельный участок для целей строительства объектов недвижимого имущества. Из содержания ст. 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в аренду в порядке, установленном ст. 30 ЗК РФ. Следовательно, отсутствуют законные основания для понуждения департамента предоставить в собственность спорный земельный участок.
Довод заявителя о том, что земельный участок был сформирован с предварительным согласованием места размещения объекта, противоречит материалам дела и отклоняется судом округа. Кроме того, этот довод является не основанным на законе, поскольку с предварительным согласованием предоставляются земельные участки в аренду, а предприниматель заявил требование о предоставлении ему участка в собственность.
Ссылка Д. на п. 4 ст. 28 ЗК РФ основана на неправильном толковании этой нормы. Из смысла данной нормы не следует, что муниципальное образование обязано предоставить любому лицу любой земельный участок из муниципальных земель в собственность. Суд верно установил, что у заявителя отсутствует право требовать передачи ему участка в собственность и, соответственно, у муниципального органа отсутствует обязанность по передаче ему этого участка в собственность. При таких обстоятельствах окружной суд не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 июля 2008 г. N А31-1898/2007-12.
Во-вторых, в случае изменения формулировки п. 3 ст. 30 ЗК РФ будет создан дополнительный стимул для коррупции, а кроме того, произойдет разделение граждан и юридических лиц на две неравные группы. В состав первой будут входить лица, участвующие в торгах и несущие, таким образом, дополнительные расходы по приобретению земельных участков в собственность: в состав второй группы - лица, имеющие возможность путем непрозрачных переговоров с муниципальными должностными лицами толковать в свою пользу предлагаемую Ю.В. Васильчук норму "в собственность или в аренду", нарушая тем самым конституционный принцип равного доступа граждан и их объединений к приобретению земельных участков.
Исходя из вышеизложенного, мы являемся сторонниками сохранения существующего порядка, а именно: предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется гражданам и юридическим лицам - в аренду; государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
На наш взгляд, необходимость глубокого изучения процедуры предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта в контексте перераспределения находящихся в публичной собственности земель обусловливают следующие обстоятельства.
Во-первых, полученные посредством процедуры предварительного согласования в аренду земельные участки могут быть впоследствии выкуплены гражданами и юридическими лицами в частную собственность.
Во-вторых, несмотря на постепенное развитие института торгов по продаже земельных участков для строительства в собственность или в аренду, процедура предварительного согласования места размещения объекта сейчас (весна 2009 года) продолжает оставаться наиболее массовой и подверженной коррупционным процессам. И хотя в самом ближайшем будущем сфера применения данной процедуры ощутимо сократится, полностью она не исчезнет и будет и далее представлять теоретический и практический интерес.
В самом общем виде процедура предоставления земельного участка для строительства в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирована статьями 30 - 32 ЗК РФ. Не пытаясь воспроизводить тексты данных статей, все же заметим, что законодатель предусматривает последовательное осуществление нескольких этапов.
Первая стадия осуществления данной процедуры - обращение заинтересованных граждан и юридических лиц в уполномоченный орган публичной власти (как правило, это орган местного самоуправления) с заявлением. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно-правовой форме заявителя, хотя очевидно, что физическое лицо (без статуса предпринимателя) не может обратиться с заявлением о предоставлении ему земельного участка под коммерческое строительство.
На последующих стадиях производится выбор земельного участка для предполагаемого строительства на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
Особо отметим в этом процессе обязательность информирования органами местного самоуправления городских или сельских поселений <1> населения и правообладателей земельных участков о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, в том числе законодательное указание на специфику информационных процессов при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами (п. 3 ст. 31 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> При буквальном толковании данной нормы органы местного самоуправления городских округов или внутригородских территорий городов федерального значения не обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Очевидно, что это не так, и потому п. 3 ст. 31 ЗК РФ должен бы начинаться так: "Органы местного самоуправления информируют..."
Наконец, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в 2-недельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
Таким образом, назначением рассматриваемой процедуры является определение параметров и видов разрешенного использования земельного участка посредством согласования всех возможных параметров с уполномоченными органами публичной власти, в то время как в случае предоставления земельного участка для строительства на торгах соответствующие действия (выполнение кадастровых работ, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям и т.д.) осуществляются органами местного самоуправления, которые сами и формируют земельный участок.
Другими словами, в случае предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта на торги выносится полностью готовый к застройке земельный участок; в случае процедуры предварительного согласования гражданин или юридическое лицо обязаны проводить многомесячные бюрократические согласования параметров объекта, планируемого для возведения на еще не существующем (не сформированном) земельном участке, в отношении которого у них нет никаких прав. Поэтому закрытость и непрозрачность процедуры предварительного согласования создает все условия для произвола и взимания "административной ренты". Окончанием данной процедуры является государственная регистрация прав на земельный участок. При этом заметим, что указанные процедуры могут усложняться, например, в случае необходимости предварительного изъятия за выкуп земельного участка у его прежнего правообладателя.
Территориальной сферой действия процедуры предварительного согласования являются преимущественно земли населенных пунктов, поскольку строительство на землях иных категорий и субкатегорий затруднительно (земли водного или лесного фонда) либо невозможно (земли запаса). О попытках применения рассматриваемой процедуры для застройки земель сельскохозяйственного назначения существует обширная судебная практика.
Так, Определением ВАС РФ от 30 сентября 2008 г. N 12116/08 было установлено, что Постановлением главы Сосновского района Челябинской области от 29 декабря 2006 г. N 785 ООО "Лайнер" утвержден акт выбора земельного участка и предварительно утвержден проект границ земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для строительства логистического комплекса в 2,2 км восточнее пос. Красное Поле. Впоследствии Постановлением от 4 июля 2007 г. N 581 глава Сосновского района Челябинской области отменил свое Постановление, признав его недействительным с момента издания. Полагая, что такая отмена является незаконной и нарушает его права и законные интересы, ООО "Лайнер" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании Постановления от 4 июля 2007 г. N 581 недействительным.
В ходе рассмотрения заявленных требований судом первой инстанции было установлено, что земли, из состава которых заявитель просил предоставить ему земельный участок, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Давая оценку собранным по делу доказательствам, суды первой и апелляционной инстанций приняли во внимание, что первоначальное Постановление главы Сосновского района Челябинской области было вынесено им в рамках процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (статьи 30, 31 ЗК РФ). Учитывая, что действующим земельным законодательством не предусмотрена возможность начала процедуры предоставления земельного участка для строительства объекта из земель сельскохозяйственного назначения без их перевода в иную категорию, арбитражные суды пришли к выводу о недействительности Постановления главы Сосновского района Челябинской области от 29 декабря 2006