"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

г. N 785.
Поскольку указанное Постановление не соответствует требованиям действующего земельного законодательства, арбитражный суд первой инстанции посчитал, что его последующая отмена не нарушает прав и законных интересов заявителя. При таких обстоятельствах в удовлетворении требований ООО "Лайнер" было отказано. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ отказал в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Определение ВАС РФ от 23 сентября 2008 г. N 12140/08.
Объективная необходимость в переходном периоде и временном сохранении (до 1 января 2010 г.) рассматриваемой процедуры не вызывает сомнений, поскольку органы местного самоуправления ни в правовом, ни в организационно-техническом, ни даже в моральном плане не готовы перейти к цивилизованным правилам игры на рынке недвижимости, наглядным проявлением чего является массовый саботаж разработки органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, а также незначительное количество проводимых в большинстве муниципальных образований торгов по продаже земельных участков или права их аренды для строительства нежилых объектов. Отсюда следует, что законодатель осуществил правильный подход, первоначально закрепив лишь необходимость проведения торгов по продаже земельных участков (права на заключение договора их аренды) для жилищного строительства и начав жестко преследовать муниципальных должностных лиц, открыто игнорирующих требования закона.
По этому поводу в научной литературе справедливо отмечалось: "Неизбежен и переходный период с сохранением эрзац-схем, призванных замещать схемы правового градорегулирования до момента, когда будут созданы минимально необходимые условия для отказа от этих схем. Процедура предварительного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в ЗК РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионального законодательства и активно использовались в виде "инвестиционных контрактов" при вхождении инвесторов при посредничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории.
В итоге происходит противодействие внедрению правового градорегулирования... Остается только надеяться, что общие интересы и объективные требования технологии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определенного Градостроительным кодексом РФ" <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градорегулирование: отрицание или утверждение? // ЭЖ-Юрист. 2007. N 16 (апрель).
Учитывая эти обстоятельства, проанализируем проблемы современного функционирования процедуры предварительного согласования места размещения объекта. Заметим, что как таковая процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта уже неоднократно попадала в поле зрения исследователей. Так, обращалось внимание на необходимость установления санкций для должностных лиц, нарушивших предусмотренный п. 2 ст. 32 ЗК РФ 2-недельный срок принятия решения по предоставлению земельного участка для строительства <1> (причем актуальность этой меры прямо следует из судебной практики) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Войновский Д.О. Правовое регулирование сделок с землями населенных пунктов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12 - 13.
<2> См., например: Определение ВАС РФ от 20 июля 2007 г. N 7259/07.
В трудах других ученых в качестве приоритетных задач обосновывалось введение преимущественно конкурсных процедур предоставления земельных участков, когда предметом торгов являются сформированные земельные участки; сокращение практики предоставления земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта до исключительных случаев, оговоренных в законе; установление четких сроков прохождения документов и согласований в разных инстанциях, внедрение принципа одного окна во взаимоотношениях предпринимателей и органов власти; введение запрета на установление произвольных "инвестиционных" обременений предпринимателей, получающих земельные участки <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее об этом: Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10; СПС "Гарант".
Обращалось внимание и на то, что решение (выписка из решения) о предоставлении участка для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в 7-дневный срок со дня его принятия (п. 8 ст. 30 ЗК РФ). Однако законодательно вопрос о сроке действия решения о предоставлении участка не урегулирован. Этому предлагалось два объяснения: 1) законодателем презюмируется добросовестность покупателя, который приложит максимум усилий для скорейшего приобретения прав на земельный участок; 2) отсутствие срока действия решения является пробелом в законодательстве. В этой связи следует поддержать предложение о необходимости предусмотреть в нормативном акте земельного законодательства требования к решениям органов публичной власти, в частности о сроке их действия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зиннатуллин А.З. Указ. раб. С. 18.
Наконец, были высказаны заслуживающие внимания возражения по поводу включения законодателем процесса формирования земельного участка как объекта права в процесс предоставления земельных участков. По мнению Д.Л. Мальцева, процесс предоставления права на земельный участок должен начинаться в тот момент, когда участок уже существует как объект права. Порядок предоставления земельных участков для строительства, предусмотренный ст. 30 ЗК РФ, включает в себя действия, которые являются подготовкой к предоставлению, - формирование объекта права (процесс формирования заканчивается в момент присвоения участку кадастрового номера) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 27.
Вместе с тем продолжают оставаться нерешенными ряд актуальных проблем, связанных с осуществлением процедуры предварительного согласования места размещения объекта, на которые нам хотелось бы обратить внимание и начать поиск обсуждения их решения. Некоторые из них рассмотрим подробнее.
Проблема информирования населения о намечаемом строительстве, обеспечения его участия в обсуждении вариантов места размещения объекта и закрепления правового значения решений общественности.
Как мы уже отмечали выше, процедура предварительного согласования места размещения объекта является самой массовой, за исключением случаев жилищного строительства. Учитывая, что современное земельное и градостроительное законодательство предусматривает три стратегии застройки населенных пунктов (точечная застройка; предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства; предоставление земельных участков по договору о развитии застроенных территорий), можно сделать вывод о том, что процедура предварительного согласования распространяется исключительно на случаи точечной застройки нежилых домов (общественно-деловых, производственных и т.д.).
На сегодняшний день нет правовых оснований, позволяющих населению ставить вопрос о запрете точечной застройки как таковой в населенных пунктах, хотя в ряде муниципальных образований и принято "волевое" решение руководителей органов местного самоуправления о таком запрете. Но в целом точечная застройка продолжает сохраняться, тем более что Земельный и Градостроительный кодексы ее не запрещают.
Исходя из этого, продолжают оставаться распространенными случаи, когда граждане обнаруживают утром в своем дворе на месте детской песочницы строительную площадку и в подавляющем большинстве случаев выступают против такого строительства. Причин столь негативного отношения может быть невероятно много, и их анализ должен находиться в сфере научных интересов социологов и психологов. Мы же в данном случае хотим отметить, что с правовой точки зрения таких причин всего две.
Во-первых, граждане могут быть против точечной застройки, поскольку таковой нарушаются их экологические права. Например, строители производят шума больше, чем это допускается экологическими нормативами, несвоевременно вывозят строительный мусор и иные отходы и т.д. В этом случае граждане могут задействовать арсенал средств, предусмотренных нормами экологического законодательства. Наиболее действенным является обращение в органы прокуратуры, органы, осуществляющие экологический контроль, либо в суд. При этом отсутствие надлежащего информирования и обеспечения участия граждан на этапе выбора участка для строительства данного объекта может стать основанием для приостановления либо прекращения строительства. В судебной практике начали появляться дела, связанные с обжалованием гражданами и их объединениями решений, принятых на стадии планирования и размещения объектов в связи с нарушением прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений.
Приморский межрайонный природоохранный прокурор обратился в защиту неопределенного круга лиц - жителей г. Владивостока к Главному управлению природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Приморскому краю с иском об отмене Приказа об утверждении положительного заключения государственной экологической экспертизы по проекту "Торговый комплекс "Авангард" как вынесенного с нарушением действующего природоохранного законодательства и нарушающего права и свободы граждан. В ходе судебного заседания было установлено, что при осуществлении государственной экологической экспертизы не проводились общественные обсуждения в целях оценки воздействия на окружающую среду строительства торгового комплекса, заказчиком не была предоставлена информация по экологическому состоянию данной территории и воздействию его деятельности на окружающую среду. Кроме того, строительство предполагалось осуществлять на территории рекреационной зоны. Исковые требования судом удовлетворены в полном объеме <1>.
--------------------------------
<1> Экологическая экспертиза. Обзор судебной практики. Практическое пособие / Под ред. И.Б. Богдан. Хабаровск, 2005. С. 38 - 45.
В 2004 году граждане г. Твери обратились в суд с требованием о признании незаконным предоставления земельного участка для строительства пристройки к магазину. Как было установлено в ходе судебного заседания, на момент начала строительства граждане были проинформированы ненадлежащим образом, не были проведены оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, сам земельный участок в надлежащем порядке не был предоставлен. Строительство сопровождалось незаконной порубкой деревьев, мнение общественности было полностью проигнорировано. Рассмотрение дела закончилось мировым соглашением, и торговая компания обязалась профинансировать работы по ремонту дорожного покрытия, обустроить детскую площадку и придомовую территорию, в том числе произвести вывоз строительного мусора, посадить деревья, аналогичные срубленным в ходе строительства, и т.д. Таким образом, конфликт был исчерпан и стороны достигли взаимного согласия по данному вопросу, т.е. баланс публичных и частных интересов был восстановлен <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Центрального районного суда г. Твери. Дело N 2-2031/2003 // Архив Центрального районного суда г. Твери.
Во-вторых, граждане могут быть против точечной застройки, исходя из эстетических соображений, поскольку строительство "нарушает вид из окна". В зарубежных странах, где давно сформировалось гражданское общество и вытекающее из этого соответствующее отношение судов к правам человека, этот аргумент часто принимается во внимание. Так, еще в 1971 году в США в деле по иску Фонда защиты окружающей среды против Армейского корпуса инженеров судом были ограничены полномочия Армейского корпуса, предоставленные ему законодательно для сооружения водохозяйственных объектов. Суд отменил решение о строительстве Гильемской плотины, указав, что в случае продолжения данного строительства граждане будут лишены присущего человеку права получать эстетическое удовлетворение от общения с природой, что является неотъемлемой частью его права на жизнь и свободу, защищенного поправками V и XVI к Конституции США 1791 года, и входит в список неперечисленных прав, сохраняемых за народом в соответствии с поправкой IX <1>.
--------------------------------
<1> См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 41.
В нашем же случае возникает неразрешимый с правовой точки зрения вопрос: каков объективный критерий и в нормативном акте какого уровня и какой юридической силы (закон, подзаконный акт федерального, регионального или местного уровня) следует закрепить обязательность учета органами публичной власти позиции населения, почти всегда категорически возражающего против точечной застройки в отдельно взятом дворе? При этом составить список разрешенных и запрещенных объектов точечной застройки не представляется возможным в связи с многообразием жизненных ситуаций.
Выше мы обозначили ситуации, когда население в силу объективных (а чаще всего субъективных) причин против точечной застройки, и нужен механизм поиска баланса между интересами населения и застройщика, причем такой баланс может быть найден. Однако существуют ситуации, когда поиск такого баланса невозможен в принципе.
Речь идет о случаях, указанных в п. 3 ст. 31 ЗК РФ. Согласно данному пункту граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Конфликт в Южном Бутово показал, что население категорически против изъятия у него земельных участков для любых нужд, будь то строительство важнейших автомобильных или железнодорожных магистралей либо элитных многоквартирных домов и бизнес-центров.
Учитывая этот в общем-то печальный с точки зрения строительства гражданского общества опыт, в преддверии Олимпийских игр 2014 года органы публичной власти закрепили в соответствующем Законе <1> особенности изъятия земельных участков у их правообладателей в интересах строительства объектов олимпийской инфраструктуры, сохранив все же обязанность информировать правообладателей земельных участков о предстоящем изъятии.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N