"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

земель понимается пользование участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли. К самовольному занятию относится пользование земельным участком: до принятия соответствующим органом исполнительной власти или органом местного самоуправления решения о предоставлении, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка; до заключения договора купли - продажи (купчей) или оформления в установленном порядке других документов, подтверждающих переход права собственности на землю; до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды земли; до установления границ участка на местности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством или нормативно - правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; и т.д.
Загрязнение земель - ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода). Загрязнение земель применяемыми в сельском и лесном хозяйстве средствами химизации характеризуется увеличением их содержания свыше предельно или ориентировочно допустимых концентраций в почве.
Порча и уничтожение плодородного слоя почвы - частичное или полное его разрушение в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами. Характеризуется утратой плодородного слоя почвы или ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно - хозяйственной ценности земель.
Нерациональное использование сельскохозяйственных земель - экономически малоэффективное и экологически необоснованное использование земельных ресурсов, приводящее к снижению плодородия почв и ухудшению состояния окружающей природной среды.
Обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, - организационные, технические, технологические и другие мероприятия, определенные нормативно - правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, утвержденными федеральными и региональными программами, стандартами, проектами, природоохранными нормативами и правилами, а также заключениями государственной экологической экспертизы.
Невыполнение обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, - несвоевременное или некачественное выполнение лицом обязанностей по восстановлению земель, предусмотренных, например, договором аренды земельного участка и утвержденной проектной документацией (по рекультивации, агролесомелиорации, реабилитации загрязненных территорий и др.).
Противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой занятие земель, - устное или письменное разрешение на занятие или использование земельного участка при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды.
К противоправным действиям относятся принятие решений о предоставлении земельных участков или совершение (оформление) сделок с землей, нарушающих требования земельного, природоохранного, лесного и иного специального законодательства (превышение полномочий по предоставлению земель природно - заповедного и иного назначения, нарушение установленного порядка проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков, изменение режима использования земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения и др.).
Нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, природоохранного, рекреационного, историко - культурного назначения, а также других земель с особыми условиями использования - осуществление хозяйственной и иной деятельности с нарушением введенных ограничений (запретов) в использовании земель особо охраняемых территорий, выделенных в установленном порядке. Режим использования указанных земель определяется законодательными и нормативно - правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также утвержденными положениями об особо охраняемых территориях.
Порядок наложения административных штрафов за земельные правонарушения определен в Положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. N 1362 (СА РФ. 1994. N 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. N 13. Ст. 1345).
Дела об административных правонарушениях земельного законодательства рассматривают должностные лица специально уполномоченных государственных органов, на которые возложено осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, либо специальные комиссии этих органов. Конкретные полномочия указанных лиц по наложению штрафов устанавливаются Правительством РФ.
Специально уполномоченными органами госземконтроля являются Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу, органы санитарно - эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Российской Федерации. Должностные лица этих органов в пределах своей компетенции обследуют земельные участки, составляют протоколы о выявленных нарушениях земельного законодательства и передают их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривают их самостоятельно в пределах установленных законодательством размеров штрафов. Так, должностные лица органов госземконтроля самостоятельно рассматривают дела о земельных нарушениях, если сумма штрафа, налагаемого на граждан, не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - десяти, а на юридических лиц - двадцати минимальных размеров оплаты труда.
В соответствии со ст. 219.3 КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 60.1, 60.2, 60.3, 60.4, 60.5, рассматривают специально уполномоченные государственные органы в области мелиорации земель. Рассматривать дела об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения или земель, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, и налагать административные взыскания от имени специально уполномоченных государственных органов в области мелиорации земель вправе должностные лица специально уполномоченного федерального органа в области мелиорации земель; руководители территориальных органов специально уполномоченного федерального органа в области мелиорации земель и их заместители; руководители специально уполномоченных органов в области мелиорации земель субъектов Российской Федерации и их заместители.
Выплата штрафа производится нарушителями добровольно в 15-дневный срок. В противном случае взыскание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, производится в бесспорном порядке на основании постановлений должностных лиц или комиссий специально уполномоченных органов государственного земельного контроля. Должностные лица органов госземконтроля вправе обратиться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о взыскании штрафов с физических, юридических и должностных лиц.
При совершении земельного правонарушения, являющегося общественно опасным деянием, или "земельного" преступления к виновным применяется уголовная ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом.
Согласно ст. 254 "Порча земли" УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Если эти деяния совершены в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, они наказываются ограничением или лишением свободы на срок до трех лет. Если же и те и другие деяния повлекли по неосторожности смерть человека, предусматривается лишение свободы на срок от двух до пяти лет.
Данная статья является довольно сложной и емкой, включает в себя фактически несколько составов, объединенных общим наименованием "Порча земли". Предусмотренные меры уголовного наказания также весьма разнообразны по характеру и содержанию.
Предметом данного преступления является земля, прежде всего сельскохозяйственного назначения. Употребляемые законодателем понятия "отравление", "загрязнение", "порча земли" представляют собой соподчиненные термины. Порча земли - это разрушение или уничтожение плодородного слоя почвы; загрязнение - привнесение в землю нехарактерных для нее физических, химических и биологических веществ, соединений, организмов; отравление - привнесение этих веществ в землю в степени, приводящей к невозможности какого-либо ее использования.
Нарушение правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами может быть совершено в виде действия или бездействия. Субъект преступления - любое лицо, достигшее 16-летнего возраста и осуществляющее хозяйственную или иную деятельность, связанную с использованием, хранением и транспортировкой удобрений, ядохимикатов и иных опасных веществ. Субъективная сторона - косвенный умысел (ч. 1 и 2) и неосторожность (ч. 3). Оконченным преступление является с момента наступления любого из указанных в статье последствий, а именно: причинение вреда здоровью человека (вред может быть любой степени тяжести - от легкого до тяжелого), окружающей среде, выразившегося в гибели животных и растений, загрязнении водных объектов и атмосферного воздуха и т.п. <*>, но прежде всего во вреде землям.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Наумов. М.: Юристъ, 1997. С. 631 - 632.
Законодательством предусмотрен перечень опасных химических и биологических веществ, порядок их регистрации, а также правила обращения с ними. Общие правила определены в Законе РФ "Об охране окружающей природной среды" (см. ст. 50, 51, 54), а специальные - в различных подзаконных актах, например в Постановлении Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ", Инструкции Госсанэпиднадзора РФ от 25 мая 1993 г. "О порядке Государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ", в ГОСТе 17.4.1.02-83 "Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения". Использование веществ, не являющихся удобрениями, ядохимикатами, стимуляторами роста и т.п., не указанными в рассматриваемой статье, исключает возможность ее применения независимо от характера наступивших последствий осуществления хозяйственной или иной деятельности.

Статьей 170 "Регистрация незаконных сделок с землей" УК РФ предусмотрено, что регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов. В случае получения должностным лицом взятки за совершение таких действий все содеянное квалифицируется как совокупность соответствующих преступлений по правилам ст. 17 УК РФ.
Объективную сторону в этом преступлении составляет одно из трех перечисленных действий. В результате, например, регистрации незаконной сделки по поводу земельного участка, владелец которого такую сделку не осуществлял, его право на земельный участок может быть нарушено. Владельцем участка может быть признано другое лицо с утратой законным владельцем своего права на землю.
Данная статья касается только должностных лиц тех органов, на которые возложены функции по ведению государственного земельного кадастра, по регистрации сделок с землей <*> и др. Причем должностное лицо должно использовать при совершении действий, указанных в статье, свое служебное положение и совершить эти действия умышленно (прямой умысел) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности.
--------------------------------
<*> Система регистрационных органов установлена Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Согласно Закону государственную регистрацию прав на землю или земельных сделок должны проводить учреждения юстиции на территории регистрационного округа по месту нахождения земельного участка.
Кроме рассмотренных двух статей, объектом которых выступают непосредственно земельные отношения, в Уголовном кодексе содержится ряд составов, где объектами наряду с другими общественными отношениями могут быть в определенной степени и отношения по поводу земли. Например, "нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" - ст. 246. В ней говорится о нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло причинение вреда здоровью человека и иные тяжкие последствия. Под иными тяжкими последствиями понимается в том числе ухудшение состояния объектов окружающей среды, неустранимое в обозримый период или устранимое с большими финансовыми или материальными затратами, в частности