"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Комментируемая норма конкретизирует, что муниципальный контроль осуществляется именно на территории муниципального образования. Территорию муниципального образования, согласно Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с указанным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Статья 6 Закона в предметы ведения местного самоуправления включила п. 11 - контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
В статье регулируются в обобщенном виде характер и объем деятельности местного самоуправления. Для их правильного понимания необходимо раскрыть смысл используемых понятий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия - право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.
Муниципальный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В статье 8 упомянутого Закона закреплены положения, касающиеся устава муниципального образования. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов, в том числе и вопросы осуществления контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования.
Кроме названного Федерального закона отношения по осуществлению муниципального контроля регулируются Федеральным законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1991. N 29). Статьи 51, 60 и 71 этого Закона определяют объем полномочий поселковой, районной, городской, сельской администраций в области сельского хозяйства, использования земли, охраны природы. В частности, в п. 8 содержится определение, касающееся осуществления указанными исполнительными органами полномочий по контролю за соблюдением земельного законодательства и за использованием земель.
Пункт 3 комментируемой нормы содержит положение о том, что общественные организации, граждане осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, касающихся предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Формы участия общественных организаций и граждан в осуществлении контроля различны. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. 4 "Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления" определяет, что по вопросам местного значения может проводиться местный референдум. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Участие граждан в таком референдуме непосредственное и на добровольной основе. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Участие общественных организаций и граждан в осуществлении земельного контроля имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. Кроме того, активно участвующие граждане и общественные объединения оказывают посильную помощь местным органам земельного контроля.
Закон РФ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (РГ. 2002. 12 января) закрепляет за гражданами, общественными и иными некоммерческими объединениями в области охраны окружающей среды право (ст. 11, 12):
создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.
Кроме референдума Федеральным законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации" в ст. 24 предусмотрены собрание граждан, народная правотворческая инициатива. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы понимается Законом как территориальное общественное самоуправление.
Наряду с предусмотренными Федеральным законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, данному Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Точное исполнение земельного законодательства всеми органами, должностными лицами и гражданами как на производстве, так и в быту, в повседневной жизни способствует рациональному использованию земель, сохранению плодородия и качества земельных участков и в целом улучшает экологическое состояние окружающей природной среды. Между тем допускаются многочисленные факты нарушения этого законодательства в различных формах как должностными лицами, в том числе и осуществляющими функции муниципального земельного контроля, так и гражданами. Это приводит к загрязнению, захламлению и деградации земель, причинению существенного материального ущерба и экологического вреда в виде необратимых негативных последствий, представляет нередко опасность для здоровья и самой жизни граждан.
Органом, осуществляющим в нашей стране высший прокурорский надзор за точным исполнением законов, включая и земельное законодательство, является прокуратура. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства, борьба с земельными правонарушениями и их предупреждение средствами прокурорского надзора стали наиболее важными и приоритетными направлениями деятельности прокуратуры в современных условиях. Данное обстоятельство вызвано обострением экологической обстановки во многих регионах страны, ухудшением качества земель.
Оперативное и острое реагирование прокуроров на поступающие сигналы о нарушениях земельного законодательства, кем бы они ни были совершены, своевременное выявление, пресечение и устранение земельных правонарушений и их причин, обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно - профилактическими мерами способствуют укреплению законности в природоохранной области и, следовательно, оздоровлению экологической среды.
Следует подчеркнуть, что деятельность прокуратуры здесь весьма многогранна и специфична. Ее задачи, характер работы и компетенция в сфере охраны земель существенно отличаются от задач, деятельности и компетенции других органов, включая специальные органы, выполняющие функцию земельного контроля.
При проведении проверок в краевом, областном представительном органе власти прокурор обращает внимание на следующие обстоятельства:
обладает ли представительный орган информацией о состоянии и использовании земель в регионе и что делается им по вопросу охраны земель, в частности: утверждена ли программа по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов;
утверждены ли границы территорий с особым правовым режимом использования земель (по согласованию с органами местного самоуправления);
установлен ли порядок предоставления земельных участков под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности края, области, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и животноводства жителями городов (кроме городов районного подчинения).
В ходе проверок в районных представительных органах власти кроме перечисленных вопросов выясняется также:
определен ли порядок предоставления, продажи, распоряжения и изъятия земельных участков на подведомственной территории;
определены ли в районе средние нормы бесплатной передачи земель в собственность;
создан ли фонд земель запаса за счет неиспользуемых и изымаемых у собственников земель и как используются земли фонда.
При проведении проверок в краевой, областной и районной поселковой администрации подлежат выяснению такие вопросы:
как организован контроль на подведомственной территории за целевым и рациональным использованием земель и сохранением плодородия почв;
выполняется ли принятая представительным органом программа по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв и охране земельных ресурсов;
изымаются ли у собственников неиспользуемые или используемые не по назначению земли, а также земли, продуктивность которых понизилась по вине собственников;
соблюдаются ли требования законодательства при рассмотрении земельных споров;
какое участие принимает администрация в ведении земельного кадастра, мониторинга земель, планировании использования земель, проведении работ по землеустройству, защите прав собственников земель, землепользователей и арендаторов;
содействует ли администрация проведению комплексной независимой экологической экспертизы строящихся объектов, загрязняющих почву, воздушный и водный бассейны;
какие меры принимает администрация в случаях самовольных захватов земельных участков в нарушение установленного порядка вследствие коррупции должностных лиц, в том числе и из состава администрации;
не продаются ли по решению глав администрации земли, зараженные опасными веществами и подверженные биогенному заражению, а также земли общего пользования в населенных пунктах.
Большую опасность представляют злоупотребления, являющиеся по своей сути замаскированными формами растаскивания земельного фонда. К таковым относятся выделение земельных участков работникам органов государственной власти и управления, хозяйственным руководителям, не намеревающимся вести фермерское хозяйство; выделение земельных участков лицам, неспособным по своим профессиональным качествам обеспечить ведение сельского хозяйства; создание фиктивных фермерских хозяйств; необоснованный отказ в выделении земель лицам, намеревающимся вести фермерское хозяйство.
Вопросы прокурорской практики в сфере земельного законодательства рассмотрим на примере Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Для решения экологических проблем значение приобретает использование правовых механизмов, включая средства прокурорского надзора. Большая часть правонарушений связана с захламлением земель, несоблюдением порядка предоставления земли, земельных участков для строительства и размещения различных хозяйственных объектов, отсутствием необходимых согласований контролирующих органов, положительным заключением государственной экологической экспертизы. Значительное место в деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры занимает задача защиты экологических прав и интересов граждан. Сложившееся неблагополучное положение в сфере использования и охраны земель обусловлено в определенной степени неисполнением органами местного самоуправления полномочий по контролю за использованием земель на подведомственных территориях. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению,