"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

30 декабря 2001 г. новый Кодекс РФ об административных правонарушениях (вводится в действие с 1 июля 2002 г. // РГ. 2001. 31 декабря) вносит значительные изменения в регулирование административной ответственности за земельные правонарушения. В частности, предусмотрен ряд новых составов административных правонарушений в этой области, существенно увеличены размеры штрафных санкций, в число субъектов административной ответственности за земельные правонарушения наряду с гражданами и должностными лицами включены также юридические лица.
Понятие административного правонарушения содержится в ст. 10 КоАП РСФСР. Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Согласно КоАП РСФСР административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста.
Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
За земельные правонарушения административная ответственность предусмотрена в виде штрафа. Под штрафом понимается денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и пределах, предусмотренных КоАП РСФСР, выражающееся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения, а также в величине, кратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения.
Необходимо иметь в виду, что при наложении штрафов, выраженных во многих статьях Особенной части КоАП РСФСР в твердых суммах, применяется Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" (Ведомости РФ. 1992. N 34. Ст. 1970).
Административный штраф может быть наложен не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривает штрафы за следующие виды земельных правонарушений:
бесхозяйственное использование земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, которые влекут наложение штрафа на должностных лиц в размере до одного минимального размера оплаты труда (ст. 50);
порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами - штраф на должностных лиц в размере до одного минимального размера оплаты труда (ст. 51);
несвоевременный возврат временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению, - штраф на должностных лиц в размере до одной второй минимального размера оплаты труда (ст. 52);
самовольное отступление (без надлежащего разрешения) от утвержденных в установленном порядке проектов внутрихозяйственного землеустройства - штраф на должностных лиц в размере до одной второй минимального размера оплаты труда (ст. 53);
уничтожение гражданами межевых знаков границ землепользований - штраф в размере до одной десятой минимального размера оплаты труда (ст. 54);
нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, в том числе самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, - штраф на граждан в размере до одной второй минимального размера оплаты труда, на должностных лиц в размере до одного минимального размера оплаты труда (ст. 55).
Ряд статей КоАП РСФСР устанавливает ответственность за нарушения в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения или земель, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции.
Так, нарушение порядка разработки, согласования и утверждения проектной документации в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения или земель, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, влечет наложение штрафа в размере от двадцати до семидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 60.1).
За нарушение порядка проведения мелиоративных мероприятий (строительства, эксплуатации и реконструкции мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнения пастбищ, создания и эксплуатации защитных лесных насаждений, проведения культуртехнических работ и работ по улучшению химических и физических свойств почв) на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, может быть наложен штраф в размере от десяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 60.2).
Сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях сельскохозяйственного назначения без согласования со специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель влечет наложение штрафа в размере от двадцати до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 60.4). За невыполнение требований (предписаний) специально уполномоченных государственных органов в области мелиорации земель может быть применен штраф в размере от пятнадцати до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 60.5).
Несколько статей КоАП РСФСР предусматривают наложение штрафов за совершение нарушений на землях лесного фонда. Так, в ст. 61 говорится, что использование участков земель государственного лесного фонда для раскорчевки, возведения построек, переработки древесины, устройства складов и тому подобное без надлежащего разрешения на использование этих участков влечет наложение штрафа на граждан в размере до одной второй минимального размера оплаты труда, на должностных лиц - до одного минимального размера оплаты труда.
За повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда налагается штраф на граждан в размере до одной десятой минимального размера оплаты труда и на должностных лиц - до одной второй минимального размера оплаты труда (ст. 67). К этому же виду правонарушений относятся самовольное сенокошение и пастьба скота в лесах и на землях государственного лесного фонда, не покрытых лесом (ст. 68), а также уничтожение или повреждение лесоосушительных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда, которые влекут за собой наложение аналогичных штрафов на граждан и на должностных лиц (ст. 73).
Кроме того, КоАП РСФСР признает административными проступками непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками (ст. 99), нарушение правил по охране полосы отвода автомобильных дорог, в частности распашку участков, покос травы, порубку и повреждение насаждений, снятие дерна и выемку грунта и т.д. (ст. 132).
В ст. 143 КоАП РСФСР предусмотрено наложение штрафа на граждан в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда за самовольное строительство объектов недвижимости - хозяйственных и бытовых строений и сооружений - без разрешения на строительство (самовольная постройка).
За самовольное строительство установлена также гражданско - правовая ответственность. Так, ст. 222 ГК РФ определила, что самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ.
Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанными лицами, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 3 ст. 222 ГК РФ).
В КоАП РСФСР имеется также специальная ст. 143.1, предусматривающая, что осуществление гражданами строительства летних садовых домиков без надлежаще согласованного проекта или с отступлениями от норм, предусмотренных законодательством, действовавшим на начало строительства, влечет наложение штрафа в размере до одной второй минимального размера оплаты труда. Нарушение правил освоения земельного участка, предоставленного под коллективный сад, без проекта организации и застройки его территории либо с нарушением этого проекта; разрешение строительства летних садовых домиков без надлежаще согласованного проекта или с отступлениями от норм, предусмотренных законодательством, действовавшим на начало строительства, - влечет наложение штрафа на должностных лиц до одного минимального размера оплаты труда.
Градостроительный кодекс (ст. 66) предусмотрел административную ответственность за следующие виды нарушений законодательства:
предоставление земельных участков с нарушением требований градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений и правил застройки - влечет за собой наложение штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда;
строительство объектов недвижимости без разрешений на строительство (самовольная постройка) - влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
нарушение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости - влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда;
нарушение установленного градостроительной документацией и градостроительными регламентами правового режима использования территориальных зон - влечет за собой наложение штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда;
размещение временных объектов, предназначенных для торговли непродовольственными и продовольственными товарами, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования без соответствующих разрешений - влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.
Штрафы за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве налагаются должностными лицами органов архитектуры и градостроительства или комиссиями, созданными соответствующими органами архитектуры и градостроительства, в пределах их компетенции, а также комиссиями, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органами местного самоуправления.
В названном выше Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. установлена ответственность в виде штрафа, налагаемого в административном порядке:
за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель, граждане - от одного до трех, должностные лица - от трех до десяти, юридические лица - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
за нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно - заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, граждане - от трех до пяти, должностные лица - от пяти до десяти, юридические лица - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;
за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю граждане и должностные лица - от трех до десяти, юридические лица - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;
за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, граждане - от пяти до десяти, должностные лица - от десяти до двадцати, юридические лица - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.
Понятия отдельных видов земельных правонарушений, за которые действующее законодательство предусматривает меры административной ответственности, содержатся в приложении 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной Приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. N 160 (БНА РФ. 1994. N 9).
Так, под самовольным занятием