"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

(ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ)
Статья 71. Государственный земельный контроль
Комментарий к статье 71
Контроль за рациональным использованием и охраной земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, а также иными (невластными) субъектами - общественными организациями, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами.
В настоящее время проблема усиления государственного земельного контроля наиболее актуальна. На смену всеобъемлющему государственному контролю пришел своеобразный "административный вакуум" - иными словами, существенное ослабление контроля со стороны государства за соблюдением земельного законодательства.
Практика показывает: ослабление земельного контроля создало благоприятную обстановку для разбазаривания земель, незаконного их перевода из одной категории в другую с целью устранения препятствий для дальнейшего предоставления в собственность (землепользование), что повлекло за собой рост числа земельных правонарушений (несоблюдение требований об охране земель, нерациональное использование либо неиспользование сельскохозяйственных земель и пр.). Все это не могло не сказаться на качественном состоянии земель.
Поэтому основная задача государственного контроля за использованием и охраной земель - это обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, нежели ранее. В отношениях, возникающих в сфере осуществления контроля за рациональным использованием и охраной земель, государство выступает как гарант общественных интересов. Следовательно, цель государственного земельного контроля заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.
Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства.
Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель.
В числе функций государственного земельного контроля можно выделить информационную, превентивную, а также функцию пресечения.
Информационная функция государственного земельного контроля заключается в получении, обобщении и анализе сведений о состоянии и использовании земель, об исполнении контролируемыми субъектами предписаний земельного и других отраслей законодательства (в части правовых норм, регламентирующих использование и охрану земель), а также направлении материалов о выявленных земельных правонарушениях (преступлениях) на рассмотрение уполномоченных органов для решения вопроса о привлечении виновного лица к юридической ответственности.
Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства путем вынесения обязательных к исполнению предписаний, направленных на устранение причин и условий, их порождающих.
Функция пресечения направлена на приостановление неправомерных действий лиц, виновных в совершении земельных правонарушений. Так, в исключительных случаях государственный инспектор по контролю за использованием и охраной земель вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
Отношения, возникающие в процессе осуществления государственного контроля за соблюдением требований земельного законодательства, урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах, в частности в указах Президента (например, от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" // СА РФ. 1993. N 44. Ст. 4191) и постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в ведомственных нормативных актах, принимаемых соответствующими отраслевыми ведомствами.
В целях усиления государственного контроля за использованием и охраной земель, повышения ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение федерального земельного законодательства в период проведения земельной реформы был издан Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" (СА РФ. 1993. N 51. Ст. 4935). Данным Указом установлено, что граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке за:
нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель;
нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно - заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использования земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю;
уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.
Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. N 1362 утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (СА РФ. 1994. N 2. Ст. 78).
В Положении закреплен порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в России. Этот порядок обязателен для исполнения всеми физическими, должностными и юридическими лицами.
Государственный земельный контроль осуществляется соответствующими органами представительной и исполнительной власти, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством. К последним относятся Госкомзем России и его органы на местах <*>; Минприроды России и его органы на местах; Госсанэпиднадзор России <**>, органы и учреждения государственной санитарно - эпидемиологической службы; Госархстройнадзор России <***> и его органы на местах. Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти и между собой.
--------------------------------
<*> Согласно Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168) Государственный комитет РФ по земельной политике упразднен. Часть его функций передана Минимуществу России и вновь образованной службе Росземкадастру.
<**> Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4082) Госсанэпиднадзор России упразднен, его функции переданы Минздраву России (п. "в").
<***> Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2727) данный комитет преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу.
Главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации является председатель Госкомзема России, а его заместителями - заместители председателя указанного комитета и начальник управления государственного контроля за использованием и охраной земель того же комитета.
Главный государственный инспектор и его заместители несут персональную ответственность за организацию и осуществление госземконтроля в Российской Федерации, а государственные инспекторы и их заместители - на соответствующих территориях <*>.
--------------------------------
<*> О персональной ответственности госземинспекторов по использованию и охране земель при исполнении ими должностных обязанностей было подготовлено письмо Госкомзема России от 6 июня 1994 г. N 3-14-1/842.
Государственными инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий являются председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов, их заместителями - заместители председателей и начальники подразделений государственного контроля за использованием и охраной земель этих комитетов. Они назначаются на должность и освобождаются от должности главным государственным инспектором по согласованию с органами исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации.
Государственные органы, на которые возложено осуществление госземконтроля, в пределах своих полномочий выполняют следующие функции:
организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;
принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства;
участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;
вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко - культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;
информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;
участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.
Для решения конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, с тем чтобы не допустить дублирование в работе и обеспечить согласованность контрольных действий и мероприятий. В связи с этим Положением определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности <*>.
--------------------------------
<*> Совместно Госкомземом, Минэкологии, Госсанэпиднадзором, Госархстройнадзором России был издан Приказ от 29 сентября 1992 г. N 57/222/82/217 "О порядке работы органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по привлечению должностных лиц, граждан и юридических лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, к административной ответственности"; Минстрой России и Роскомзем утвердили 10 января 1996 г. Временное положение о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях Российской Федерации.
Госкомзем России и его органы на местах в пределах своей компетенции осуществляют государственный контроль за:
соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением;
недопущением самовольного занятия земельных участков;
предоставлением сведений о наличии, состоянии и об использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда;
своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель;
проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель;
своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;
соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков;
установлением и сохранностью межевых знаков;
своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.
Минприроды России и его органы на местах в пределах своей компетенции ведут государственный контроль за:
выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;
соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;
предотвращением захламления земель, загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами;
соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно - заповедного и рекреационного назначения;
осуществлением предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами мероприятий по предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по охране почв и рациональному использованию земельных ресурсов;
достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеустройства;
соблюдением земельного законодательства в части охраны земель;
пресечением самовольного занятия земель