"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности <*>.
--------------------------------
<*> Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996.
Статья 73. Производственный земельный контроль
Комментарий к статье 73
Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно Кодексу обязан осуществлять производственный земельный контроль. Однако этот контроль не может быть полноценным, поскольку указанные лица обременены многими другими делами, вследствие чего не всегда вопросам охраны земель и рационального использования уделяется достаточное внимание, не всегда можно утверждать, что пользователи земельных участков безоговорочно соблюдают все требования земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий. С другой стороны, многим землепользователям невыгодно с экономической точки зрения добросовестно исполнять все требования природоохранного и земельного законодательства, поскольку мероприятия по охране земель требуют определенных капиталовложений. Вследствие этого органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления зачастую приходится функции контроля за охраной земель брать на себя. К примеру, распоряжением премьера правительства г. Москвы от 12 июля 2001 г. N 628-РП была создана рабочая комиссия по проверке соблюдения сроков освоения земельных участков, выделенных под строительство автозаправочных станций (АЗС).
Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные лица. Вопросами производственного контроля в сельскохозяйственных предприятиях занимаются землеустроители. Их задача - составление экономически и экологически обоснованных проектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В некоторых хозяйствах имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных и лесонасаждений: гидротехники, агромелиораторы, агрономы - экологи <*>. Существует опыт организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйственных угодий. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за сельскохозяйственными землями целесообразен не только на сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или постоянно отводятся в пользование различных несельскохозяйственных предприятий - нефтедобывающих и перерабатывающих, промышленных и др. Горнодобывающие предприятия используют в своих целях земельные участки и передают их прежнему собственнику, землевладельцу, землепользователю уже рекультивированными (восстановленными). За своевременностью отчуждения и передачи, а также за приведением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это лишний раз подтверждает, что производственный контроль - одно из неотъемлемых и необходимых звеньев механизма контроля за использованием и охраной земель.
--------------------------------
<*> Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. М.: Норма, 1997. С. 201.
Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является в этом плане исключением и земельный контроль.
Известно, что нарушители земельного законодательства могут привлекаться не только к административно - правовой, но и к другим видам юридической ответственности, в частности гражданско - правовой (возмещение вреда, причиненного земле), земельно - правовой (изъятие земельного участка, не используемого по назначению либо используемого с нарушениями законодательства) и уголовной.
Применение гражданско - правовой, земельно - правовой и уголовной ответственности за земельные правонарушения осуществляется судом. Наложение административных взысканий за земельные правонарушения производится судьей единолично либо уполномоченными должностными лицами государственных органов исполнительной власти.
Принимаемые государством меры к сохранению плодородия почв не всегда бывают эффективны, что не позволяет кардинально изменить качественное состояние сельскохозяйственных угодий страны. Сокращены объемы работ по мелиорации земель, не выполнено в предусмотренном объеме ни одно из мероприятий, намеченных Государственной комплексной программой повышения плодородия почв России (см. комментарий к ст. 12 и 13).
С невыполнением планов финансирования федеральной и региональных программ повышения плодородия почв связано увеличение количества выявленных нарушений земельного и природоохранительного законодательства, таких, как неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от эрозии и других процессов деградации почв. Так, в результате проведения ежегодных совместных проверок по использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения органами Госкомзема России и Госкомэкологии России за последние три года выявлено свыше 100 тыс. подобных нарушений на площади более 15 млн. га.
Все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент предоставления земли. Целевое назначение в использовании земельного участка не может быть самостоятельно изменено его собственником или землепользователем. Отклонение от целевого назначения (размещение торговых киосков и павильонов на земельном участке, предоставленном для обслуживания жилого дома; строительство объекта общественного питания на земельном участке, предоставленном для размещения торговых помещений, и пр.) признается земельным правонарушением. Проверка соответствия фактического использования земельного участка его целевому назначению имеет существенное значение именно в начальный период использования, т.е. в период освоения предоставленного участка, поскольку это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектов действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений.
Основной обязанностью сельскохозяйственных землепользователей является обязанность по сохранению плодородия почв. Нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, выразившееся в снижении плодородия почв, является земельно - административным деликтом. Нерациональное использование земель означает ведение хозяйства экономически малоэффективными способами, приводящими к снижению плодородия почв, в том числе путем посева сельскохозяйственных культур, непригодных для почв данного вида, применения технологий сельскохозяйственного производства, не отвечающих нормативным требованиям при обработке посевов или уборке урожая, подготовке посевных площадей, перевод пашни в залежь и т.п. Важным признаком объективной стороны является невыполнение землепользователем задач по нормативному извлечению позитивных результатов хозяйственной деятельности. Поэтому землеустроители или лица, осуществляющие производственный земельный контроль, вправе потребовать у землепользователя все имеющиеся у него документы, свидетельствующие об урожайности земельного участка (статистические отчеты, договоры продажи выращенной сельскохозяйственной продукции, справки и др.).
Для успешного проведения земельного контроля большое значение имеют обследования, направленные на определение качественного состояния земель. Такие обследования можно подразделить на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные и пр. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и иных видах растительности. При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, а также определения возможных путей их более целесообразной эксплуатации. В этих случаях для принятия квалифицированного решения по результатам земельного контроля требуются специальные познания (почвоведческие, агрохимические и пр.). Поэтому к проведению проверок соблюдения земельного законодательства при необходимости привлекаются специалисты землеустроительных, научно - исследовательских, проектно - изыскательских и других организаций. К примеру, при порче земель, выразившейся в ее отравлении либо загрязнении, заключение о состоянии земель и степени загрязнения может дать почвовед по результатам специального анализа. Отбор проб для анализа должен производиться в присутствии землепользователя. Фиксация данного процессуального действия должна производиться путем составления и подписания акта отбора проб. О характере развития эрозии почв может дать заключение не только почвовед, но и агролесомелиоратор. При нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта землеустройства, к проверке целесообразно привлекать представителей землеустроительной организации.
Решение о необходимости привлечения специалистов, как правило, принимается после предварительного обследования земельного участка. О предстоящих обследовательских работах (дате и времени проведения, виде обследования) контролируемый субъект должен быть официально извещен.
Глава XIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения
Комментарий к статье 74
Поскольку Земельный кодекс не раскрывает понятия земельного правонарушения, то, основываясь на понятиях, содержащихся в юридической литературе, его коротко можно определить как нарушение требований законодательства о рациональном использовании и охране земель, т.е. виновное противоправное деяние (действие или бездействие) со стороны определенных субъектов по поводу земли. Земельное правонарушение, как любое другое, состоит из следующих элементов: субъект, объект, субъективная и объективная стороны. Для привлечения лица к ответственности за совершение земельного правонарушения необходимо наличие всех четырех элементов.
Объектом земельных правонарушений являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель, земельный правопорядок, права и законные интересы собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли.
Объективная сторона состоит в том, что поведение нарушителя является противоправным, он своими действиями (самовольное занятие земельного участка, самовольное строительство, уничтожение межевых знаков и т.д.) или бездействием (неприведение занимаемых земель в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве, и т.д.) нарушает требования земельного законодательства.
Субъектами земельных правонарушений могут быть, во-первых, непосредственно сами собственники, владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков. Это граждане, юридические лица (или их должностные лица), использующие на любом правовом основании (титуле) земельные участки. Например, сельскохозяйственные коммерческие организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, граждане, имеющие участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, и т.д. Правонарушение могут совершить также граждане, юридические лица (или их должностные лица), не являющиеся землепользователями, но причинившие вред собственникам, владельцам, пользователям, арендаторам земельных участков, нарушившие требования законодательства об охране земель и т.д.
И наконец, государственные органы и их должностные лица также могут быть привлечены к ответственности в случае нарушения требований законодательства по распоряжению землей на подведомственной территории, о выдаче правоустанавливающих документов на землю, по осуществлению государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, по ведению государственного контроля за использованием и охраной земель, государственного земельного кадастра.
Субъектами земельных правонарушений, за которые применяются меры административной ответственности, могут быть граждане, должностные лица и юридические лица, а уголовной - только граждане и должностные лица.
Субъективная сторона земельного правонарушения выражается в том, как правонарушитель относится к совершаемому деянию: совершает его умышленно (например, самовольный захват земельного участка) или по неосторожности, халатности (в частности, нерациональное использование земли). То есть субъективная сторона характеризуется наличием вины нарушителя.
Юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности наступает по факту совершения правонарушения и состоит в возложении на нарушителя обязанности претерпевать неблагоприятные последствия личного и имущественного характера. Ответственность представляет собой систему мер государственного принуждения, которые применяются к виновным в несоблюдении требований земельно - правовых норм в целях стимулировать их к соблюдению, восстановлению нарушенных земельных прав, предупреждению совершения новых правонарушений. За совершение земельных правонарушений могут применяться меры административной, уголовной, дисциплинарной, гражданско - правовой ответственности. В комментируемой статье речь идет о двух видах ответственности - административной и уголовной. Остановимся на их рассмотрении подробнее.
В пункте 1 комментируемой статьи, в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г., не содержится ни составов земельных правонарушений, за которые наступает административная ответственность, ни санкций, которые применяются за их совершение. Предусмотрено, что виновные лица несут административную или уголовную ответственность за земельные правонарушения в порядке, установленном законодательством.
Что же предусмотрено по этим вопросам в актах действующего законодательства?
Административная ответственность применяется за совершение административно - земельного проступка, выразившегося в нарушении земельного законодательства. Виды земельных правонарушений, за совершение которых наступает административная ответственность, а также санкции за них содержатся в КоАП РСФСР и Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" (СА РФ. 1993. N 51. Ст. 4935) <*>, Градостроительном кодексе РФ.
--------------------------------
<*> Необходимо иметь в виду, что штрафные санкции за установленные в п. 1 Указа виды земельных правонарушений применяются к гражданам, должностным и юридическим лицам впредь до, как сказано в Указе, принятия Основ земельного законодательства Российской Федерации (иначе Земельного кодекса РФ). Однако никаких разъяснений по этому вопросу ни в ЗК, ни в Федеральном законе о введении Кодекса в действие не содержится.
Принятый