"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

не относится такое лишение прав на земельный участок, не связанное с виновным поведением землевладельца, землепользователя, которое происходит при изъятии участка для государственных и муниципальных нужд и при реквизиции (ст. 55, 51 ЗК РФ), а также при прекращении права на служебный земельный надел (ст. 47 ЗК РФ). В пункте 2 ст. 45 ЗК РФ установлено, какого рода использование земельного участка является ненадлежащим и может служить основанием лишения права на земельный участок.
Из самого названия статьи явствует, что речь в ней не идет и о порядке лишения права собственности на земельные участки: оно регламентировано гражданским законодательством (см. комментарий к ст. 44). Точно так же в порядке, установленном Гражданским кодексом, происходит прекращение права аренды по инициативе арендодателя в случае ненадлежащего использования арендатором земельного участка (см. комментарий к ст. 22).
Лишение права на земельный участок - крайняя мера, которая допускается при безуспешности применения иных мер воздействия на нарушителя. Первое действие со стороны уполномоченных государственных органов при обнаружении факта ненадлежащего использования земельного участка - наложение административного взыскания. Порядок наложения таких взысканий установлен КоАП РСФСР, который предусматривает несколько видов возможных взысканий в зависимости от тяжести административного проступка, однако в комментируемой статье Земельного кодекса однозначно указывается только на один возможный вид взыскания за ненадлежащее использование земельных участков - штраф. Штраф налагается в размерах, установленных КоАП РСФСР, уполномоченным на то исполнительным органом государственной власти, не позднее чем через два месяца со дня обнаружения правонарушения (в отдельных случаях - два месяца после его совершения). Штраф должен быть оплачен нарушителем не позднее 15 дней со дня вручения ему постановления о наложении штрафа (а в случае обжалования или опротестования этого постановления - 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения). По новому КоАП этот срок составляет 30 дней (ст. 32.2). Если штраф вовремя не уплачен, он взыскивается в бесспорном порядке путем списания со счета юридического лица или удержания из оплаты труда работника.
Земельный кодекс нормой п. 3 комментируемой статьи вносит дополнение в процедуру наложения административных взысканий, установленную КоАП РСФСР: при совершении правонарушений в виде ненадлежащего использования земельных участков одновременно с наложением взыскания должно выноситься предупреждение о допущенных нарушениях. Причем такое предупреждение следует отличать от предупреждения как формы административного взыскания (ст. 24 КоАП РСФСР, ст. 3.4 КоАП РФ). В соответствии со ст. 25 КоАП РСФСР (ст. 3.3 КоАП РФ) и предупреждение, и штраф относятся к так называемым основным взысканиям, а потому не могут накладываться одновременно за одно правонарушение. В случае земельного правонарушения предупреждение играет иную роль, поскольку имеет целью не наказание, а устранение допущенного нарушения. Поэтому такое предупреждение обязательно должно содержать указание на конкретный срок, в течение которого это нарушение должно быть устранено, и возможные последствия неустранения - лишение права на земельный участок. Изъятие земельного участка представляет собой в данном случае уже не административное взыскание, а форму земельно - правовой ответственности и регулируется нормами земельного законодательства.
Предупреждение о нарушении земельного законодательства представляет собой официальный документ единого образца (который специально должен быть утвержден постановлением Правительства РФ), направляемый нарушителю уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля.
В статье названы только некоторые реквизиты такого предупреждения. Неизвестно, должно ли оно содержать указание на форму и способы устранения нарушения, хотя вполне очевидно, что это было бы желательно. В некоторых случаях устранение нарушения означает прекращение противоправных действий (например, ведения хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий), в других - совершение определенных действий (внесение земельного налога, начало строительства на выделенном под такое строительство участке), причем при некоторых обстоятельствах необходимы дополнительные конкретные указания на действия, которые требуется совершить (например, какие именно мероприятия по улучшению земель или охране почв следует произвести, какие при этом использовать агротехнические и иные приемы). Логично предположить, что если произошла порча земли, то недостаточно всего лишь прекратить использование земельного участка способами, которые привели к такой порче, необходимо также привести участок в надлежащее состояние, восстановить почвенное плодородие. В этом случае тоже необходимы конкретные действия, которые должны быть письменно названы в выдаваемом землевладельцу, землепользователю предупреждении.
Видимо, соответствующими нормативными актами Правительства РФ должны быть установлены не только форма рассматриваемого предупреждения, но и порядок, сроки его вручения нарушителю, способы устранения факта нарушения.
Если нарушение не устранено в установленный срок, начинается процедура принудительного лишения права на земельный участок. Следует подчеркнуть, что она осуществляется по инициативе уполномоченного исполнительного органа государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, а не органа, предоставившего земельный участок. Последний только ставится в известность о происходящем. Окончательное решение об изъятии земельного участка принимает только суд с учетом всех объективных обстоятельств. Он может принять решение и о продлении срока для устранения допущенных нарушений. Обе стороны процесса вправе обжаловать не удовлетворяющее их решение суда в сроки и в порядке, установленных гражданско - процессуальным законодательством. И только при вступлении решения суда об изъятии земельного участка в законную силу уполномоченный государственный орган на основании этого решения вправе требовать государственной регистрации прекращения права на земельный участок.
В соответствии со ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства. Это правило действует в случаях, и когда за данное правонарушение было наложено административное взыскание, и когда участок при неустранении нарушения был изъят. Если произошла порча земли, виновный обязан или своими силами привести ее в пригодное для использования состояние (исполнение обязанности в натуре), или оплатить стоимость проведения необходимых работ. То же самое относится к случаям причинения вреда другим природным объектам. Если лицо добровольно не возместило причиненный вред, оно может быть принуждено к этому в судебном порядке. Соответствующий иск может быть предъявлен как собственником земельного участка, так и органом государственного земельного контроля (в том числе и одновременно с иском о лишении права на земельный участок).
Согласно ст. 1082 ГК РФ суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. В понятие же убытков по гражданскому законодательству включается кроме реального ущерба еще и упущенная выгода, т.е. неполученные доходы, которые лицо (в данном случае - собственник земли) получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Статьей 62 ЗК РФ также предусмотрено, что убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду. Таким образом, даже если лицо не причинило своим действием или бездействием реального ущерба - например, не использовало по назначению предоставленный ему для ведения сельскохозяйственного производства земельный участок и он был по истечении предусмотренного срока изъят, - оно может быть принуждено судом к выплате государству как собственнику предоставлявшегося участка суммы, равной доходам, которые оно могло бы получить, если бы в течение этого срока на участке велось сельскохозяйственное производство. В данном случае суды могут ориентироваться на расчет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, который установлен для случаев изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (см. комментарий к ст. 58).
Статья 55. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
Комментарий к статье 55
Случаи, при которых возможно изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, регламентированы в ст. 49 ЗК РФ. Комментируемая статья посвящена условиям и порядку такого изъятия. Ее нормы в основном носят отсылочный характер, поскольку правила прекращения прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных и муниципальных нужд установлены Гражданским кодексом в ст. 279 - 283. Причем эти нормы статей Гражданского кодекса распространяются на все земельные участки: находящиеся как в собственности, так и во владении и пользовании - и лишь отдельные положения касаются только собственников.
Основное условие, при котором допускается изъятие участка как у собственников, так и у землевладельцев, землепользователей и арендаторов, зафиксировано в п. 2 комментируемой статьи: это предварительное и равноценное возмещение (имеется в виду возмещение стоимости участка собственникам и возмещение убытков, возникающих в результате изъятия участка, обладателям иных прав на земельный участок). Виды, объем и порядок такого возмещения регламентированы указанными статьями Гражданского кодекса, а также ст. 57 и 63 ЗК РФ (см. комментарий к ним).
В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, изъятие (выкуп) осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием. Однако само решение об изъятии может быть принято либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не муниципальными органами (ст. 279 ГК РФ).
У собственника земельный участок для государственных и муниципальных нужд может быть изъят только путем выкупа. Причем не позднее чем за год до предстоящего изъятия собственник земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. До истечения года со дня получения собственником такого уведомления выкуп допускается, только если на это согласен сам собственник.
Момент направления собственнику земельного участка указанного уведомления имеет важное значение: в течение двух лет, считая с этого момента, государственный орган может предъявить иск в суд о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Если требуется выкуп для государственных и муниципальных нужд не всего участка, а только его части, то это допускается только с согласия собственника.
Решение государственного органа об изъятии и непосредственно само изъятие земельного участка - разные моменты, между ними может пройти определенный промежуток времени.
Решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник, землевладелец, землепользователь должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Если он не согласен с решением об изъятии, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.
Затем происходит выкуп земельного участка у собственника. Относительно выкупной цены и других условий выкупа может быть достигнуто соглашение, либо этот вопрос решается в судебном порядке. До достижения такого соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться, распоряжаться земельным участком по своему усмотрению, производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Затраты на улучшение земельного участка и повышение почвенного плодородия войдут в выкупную цену. Однако собственник несет риск отнесения на себя при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период (ст. 280 ГК РФ). Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника.
Землевладельцы и землепользователи также могут владеть и пользоваться земельным участком до того, как будет произведено возмещение им убытков, вызванных изъятием участка, но они не могут распоряжаться им.
Соглашение с собственником о выкупе земельного участка включает обязательство Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок, а также сроки и другие условия выкупа. Выкупная цена, т.е. плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, в соответствии со ст. 281 ГК РФ включает:
- рыночную стоимость земельного участка (см. комментарий к ст. 66);
- рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества;
- все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка. Сюда включаются убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, если участок был сдан в аренду), а также упущенная выгода (это может быть, к примеру, стоимость неполученного урожая).
По соглашению с собственником ему взамен изымаемого для государственных или муниципальных нужд участка может быть предоставлен другой земельный участок. Тогда стоимость предоставляемого в данном случае участка вычитается из выкупной цены (хотя, видимо, не исключена и ситуация, когда стоимость предоставляемого участка окажется выше выкупной цены за изымаемый участок, и собственник при желании получить участок лучшего качества может оплатить эту разницу).
Статья 56. Ограничение прав на землю
Комментарий к статье 56
Предусмотренные земельным законодательством права граждан и юридических лиц на землю: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования и право аренды, - содержание которых раскрывается в соответствующих статьях глав III и IV ЗК РФ, в отдельных случаях могут быть ограничены законодательством. В принципе к ограничениям прав на землю можно отнести все, что ограничивает право владения, пользования или распоряжения земельным участком, т.е. и ограничение оборотоспособности земельных участков, которое регулируется ст. 27 ЗК РФ. Однако в комментируемой статье под ограничениями