"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

Кодексу торги представляют собой одностороннюю сделку, совершая которую лицо берет на себя обязанность организовать и провести торги, а также заключить договор купли - продажи земельного участка с тем лицом, которое окажется победителем торгов (п. 1 той же статьи).
Специфика торгов заключается в том, что при их проведении на один предмет претендует не менее двух возможных покупателей (п. 5 ст. 447 ГК РФ), поэтому торги носят состязательный характер и направлены на получение продавцом наибольшей выгоды от продажи. Предложение о приобретении предмета торгов на определенных условиях, содержащихся в извещении, можно рассматривать как приглашение делать оферты - рекламу (п. 1 ст. 437 ГК РФ).
Как правило, предмет торгов должен обладать известной ценностью, по крайней мере, стоимость продаваемого имущества (имущественного права) должна быть соразмерна затратам на проведение торгов.
Торги могут проводиться в форме конкурса или аукциона (п. 4 ст. 447 ГК РФ), причем выбор формы обусловливается, как правило, целью проведения торгов. Если собственник имущества или обладатель имущественного права хочет просто продать принадлежащие ему вещь или право, на торгах будет выявлено лицо, которое предложит за предмет торгов наибольшую цену, т.е. будет проведен аукцион. Если же продавец при реализации вещи или имущественного права на торгах преследует цель извлечь какую-либо дополнительную выгоду, что может быть связано с различного рода улучшениями условий для имущества продавца или выполнением социально значимых программ, то такие торги проводятся в форме конкурса, где будут выявлены покупатели, предложившие лучшие условия. Форма торгов определяется продавцом.
Аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми (п. 1 ст. 448 ГК РФ). Соответственно в открытых (публичных) торгах участвуют любые лица, подавшие заявки в установленные условиями торгов сроки, а в закрытых - только те лица, которые специально приглашены для этой цели. Таким образом, закрытые торги всегда ограничены по количеству участников.
Положения Гражданского кодекса о торгах (ст. 447 - 449) прямо называют виды предметов торгов - имущество и имущественные права. Следовательно, предметом торгов может выступать любое имущество и имущественные права, в том числе иные виды объектов гражданских прав, предусмотренные ст. 128 ГК РФ, если они не изъяты из оборота.
Земельные торги - это торги по продаже земельных участков или имущественных прав на них. Главной особенностью правового регулирования проведения земельных торгов является комплексное применение к данным отношениям норм как гражданского законодательства, так и законов о земле и иных природных ресурсах. Это, в частности, означает, что нормы законов о земле и иных природных ресурсах, применяемые к отношениям, связанным с установлением мер оборота земельных участков, имеют приоритет перед нормами гражданского законодательства, последние применяются к таким правоотношениям субсидиарно (п. 3 ст. 129 ГК РФ).
Введение в конце 1997 г. в федеральное законодательство регламентации земельных торгов преследовало две цели. Во-первых, оно было направлено на упорядочение отношений по предоставлению гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку свободных земельных участков или права их аренды в городах и иных поселениях. Во-вторых, оно предоставляло муниципальным образованиям (в первую очередь городам) дополнительные возможности для пополнения местных бюджетов за счет использования механизма торгов, столь эффективного в условиях большого спроса на земельные участки, и соответственно их высокой реальной (рыночной) стоимости.
Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" установил, что земельные участки или право их аренды для вышеозначенных целей на территориях городских и сельских поселений подлежат продаже гражданам и организациям на торгах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (п. 2).
Во исполнение данного Указа Правительство РФ 5 января 1998 г. издало Постановление N 2, которым утвердило Порядок организации проведения земельных торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданским и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды (далее - Порядок проведения земельных торгов) и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации утвердить перечень категорий граждан, которым земельные участки продаются без выставления на торги. Порядок проведения земельных торгов определяет субъектов (продавцов, организатора), предмет торгов, процедуру торгов, порядок расчетов и оформления прав.
Следует обратить внимание на тот факт, что если Указ N 1263 установил проведение земельных торгов как фактически единственную форму продажи земельных участков под застройку в населенных пунктах, то Постановление N 2 несколько смягчило это предписание, предусмотрев возможность продажи земельных участков определенной категории граждан без проведения торгов. Вместе с тем п. 3 Порядка проведения земельных торгов предусмотрел ограничение, определяющее, что продавцом может выступать только орган государственной власти или орган местного самоуправления, следовательно, продаже на торгах согласно Порядку подлежат лишь земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности. Однако пока не проведено разграничения государственной собственности на землю, этот Порядок практически неприменим в отношении большинства регионов и муниципальных образований вплоть до вступления в силу Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
Кроме того, представляется неоправданной обязательность организации земельных торгов по продаже любого участка, предназначенного под застройку, в городе, а тем более в сельском населенном пункте. При отсутствии в современной России развитого рынка недвижимости, единой системы оценки городских земель, при невысокой стоимости земельных участков в малых городах и сельских населенных пунктах такой подход к проведению земельных торгов может быть применим в основном лишь в Москве, Санкт - Петербурге, столицах субъектов Федерации да еще в нескольких крупных городах, а в остальном превращает их в фикцию.
Примечательно, что на уровне Российской Федерации до сих пор не урегулирован вопрос организации торгов по продаже земельных участков сельскохозяйственного назначения. Этот пробел по мере необходимости восполняется региональным и местным законодательством.
Большая часть регионов и муниципальных образований регулирует вопрос земельных торгов самостоятельно применительно к конкретным потребностям в такой регламентации либо путем приспособления федеральных актов к местным условиям. Те же субъекты Федерации, которые используют на практике Указ N 1263 и Порядок проведения земельных торгов, сталкиваются с массой трудностей, начиная с заниженной в Порядке начальной цены и заканчивая существовавшей до недавнего времени проблемой распределения средств от торгов.
Предметом земельных торгов в настоящее время согласно комментируемой статье может быть сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. Под земельным участком следует понимать часть земной поверхности, имеющей границы, местоположение, площадь, целевое назначение и правовой режим. Все перечисленные признаки земельного участка, кроме последнего, входят в систему так называемых кадастровых характеристик, необходимых для его учета в государственном земельном кадастре и последующей идентификации его кадастровым номером. Правовой режим земельного участка - это совокупность всех позитивно установленных правовых предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах, объединяющих всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы. Права на земельные участки подлежат государственной регистрации в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Право на заключение договора аренды какой-либо вещи носит имущественный характер и является имущественным правом, которое в соответствии со ст. 128 ГК РФ приравнивается к имуществу - объектам гражданских прав.
В целом право на заключение договора аренды, выставляемое на торги, можно рассматривать и как определенный условиями его предоставления (например, условиями конкурса) объем правомочий потенциального арендатора в отношении конкретного объекта имущества (в данном случае - земельного участка).
Предмет торгов должен иметь начальную (стартовую) цену, по которой продавец предлагает ее участникам торгов. Для земельных участков под застройку в городах и иных поселениях Порядком проведения земельных торгов установлена начальная цена предмета торгов в пределах от 5-кратной ставки земельного налога до нормативной цены земли (п. 7). В связи с этим следует заметить, что в условиях, когда проведение торгов действительно выгодно, такая начальная цена оказывается явно заниженной. Для ее определения целесообразно пользоваться не категориями "ставка земельного налога" или "нормативная цена земли", а реальными рыночными ценами, уровень которых позволяет определить независимая профессиональная оценка.
Начальная цена предмета земельных торгов должна быть наиболее вероятной ценой, по которой он может быть приобретен при нормальных условиях на рынке недвижимости, либо несколько ниже, но не менее нормативной цены, установленной в соответствии с Законом РФ "О плате за землю". При этом право определения начальной цены предмета земельных торгов следует предоставить продавцам, что даст возможность устанавливать наиболее гибкие ценовые условия на торгах. Одновременно необходимо законодательно предусмотреть тот минимум цены, ниже которого предмет торгов вообще не может быть продан (например, нормативная цена земли).
Специфической чертой земельных участков как предмета торгов является помимо прочего их фактическая ограниченная оборотоспособность, вызванная некоторыми законодательно установленными ограничениями по их использованию и распоряжению.
Поскольку земельные участки относятся к категории вещей (ст. 130 ГК РФ), к ним как к объектам гражданских прав применяются правила об оборотоспособности (см. общие положения о сделках с земельными участками).
Земельное законодательство предусматривает всего один случай ограниченной оборотоспособности права на заключение договора аренды. Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926, устанавливает, что в торгах по предоставлению земельных участков и иных объектов недвижимости на территориях национальных парков в аренду могут участвовать только граждане и организации, имеющие лицензию на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территории национального парка (п. 6).
Продажа земельных участков на торгах теми субъектами Российской Федерации, где разграничение земельной собственности еще не проведено, практически невозможна. Это связано с проблемой, касающейся государственной регистрации права государственной и муниципальной собственности на землю. Так, согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ни Российская Федерация, ни ее субъект, ни муниципальное образование не смогут подать заявку на государственную регистрацию ни одной сделки с земельным участком (в том числе заключенной на торгах) без предварительной регистрации соответствующего права.
Субъектами земельных торгов являются продавец, организатор и их участники.
В качестве продавца при проведении торгов обычно выступает собственник вещи (обладатель имущественного права) либо лицо, им уполномоченное (представитель, доверительный управляющий и т.п.). Организатором согласно п. 2 ст. 447 ГК РФ может быть как сам продавец, так и специализированная организация, которая действует на основании договора с продавцом.
Продавцом при проведении земельных торгов выступает соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления, который принимает решение о продаже земельных участков или прав на заключение договоров их аренды.
Претендентом на участие в торгах может быть любое лицо, своевременно подавшее заявку установленной формы. Претендент получает статус участника торгов с момента подписания организатором протокола приема заявок.
Участниками торгов могут быть по общему правилу любые физические и юридические лица, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, если запрет или ограничение на такое участие не предусмотрены федеральным законом (ст. 2 ГК РФ).
Участники земельных торгов должны быть правоспособны (ст. 17 и 49 ГК РФ) и дееспособны (ст. 21 ГК РФ). Помимо этого по законодательству предполагается также их платежеспособность, которая может подтверждаться задатком. Не допускается требование от претендентов и участников дополнительных гарантий их платежеспособности, кроме задатка, вносимого участниками торгов.
Торги проводятся в соответствии с определенной процедурой, которая устанавливается специальным нормативным правовым актом, носящим название Порядок или Положение и издаваемым на основе общих положений гражданского законодательства о торгах (ст. 447 - 449 ГК РФ) применительно к специфике того или иного предмета торгов. Примером такого акта в сфере земельных торгов является рассмотренный ранее Порядок проведения земельных торгов.
В соответствии с комментируемой статьей порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков любых категорий или права на заключение договоров аренды таких земельных участков должен быть определен Правительством РФ.
В целом процесс земельных торгов сводится к процедуре проведения конкурса и аукциона, где общим будет условное разделение их на четыре этапа:
1) обоснование проведения торгов;
2) подготовительный этап (сбор и формирование необходимой документации, организация конкурса или аукциона);
3) проведение торгов (продажа лотов на аукционе, заседание конкурсной комиссии, подписание протокола по итогам торгов);
4) заключительный этап (оформление договоров, расчеты, государственная регистрация сделок, распределение средств).
Первый этап нормативно не регламентируется, однако он очень важен для определения целесообразности запуска процедуры