"О техническом регулировании: Постатейный комментарий к Федеральному закону" (Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е.) ("Юстицинформ", 2005)

государственного контроля, но множественность органов, осуществляющих контроль, не ликвидирована после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. Так, государственный контроль за соблюдением соответствия пищевых продуктов требованиям технических регламентов в соответствии с новой структурой Правительства РФ уполномочены осуществлять Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Министерство сельского хозяйства РФ), Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии (Министерство промышленности и энергетики РФ), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Министерство здравоохранения и социального развития РФ) и др. При этом все перечисленные органы государственного контроля осуществляют мероприятия по контролю по собственному плану, без согласования проверок между собой.
Статья 33. Объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов
Комментарий к статье 33
Государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов является составляющей процесса оценки соответствия и охватывает все объекты, на которые Законом разрабатываются и принимаются обязательные требования, т.е. на продукцию и процессы, связанные с ее жизненным циклом. В отношении продукции государственный контроль осуществляется на стадии обращения продукции. При этом в Законе ничего не говорится о том, на какой стадии осуществляется контроль (надзор) за процессами. Поэтому ст. 33 целесообразно было бы дополнить следующим положением: "В отношении процессов государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется начиная со стадии пусковых испытаний и опытной проверки производства и продолжается в течение всего срока эксплуатации".
Закон не дает определения понятия "стадия обращения продукции". Представляется, что можно использовать определение "оборота" продукции, раскрытого в других нормативно-правовых актах. Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции" определяет оборот этилового спирта и алкогольной продукции как экспорт, импорт, поставку, закупку, оптовую и розничную реализацию. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" расширяет область оборота пищевых продуктов, материалов и изделий и определяет его как куплю-продажу (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий (реализация), их хранение и перевозки.
Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" подчеркивает в качестве условия оборотоспособности пищевых продуктов, материалов и изделий их соответствие требованиям нормативных документов (обязательным требованиям стандартов) и перечисляет причины, по которым продукция не может находиться в обороте:
при несоответствии требованиям нормативных документов;
при явных признаках недоброкачественности, не вызывающих сомнение у представителей органов государственного контроля;
при отсутствии удостоверений качества и безопасности;
при признаках фальсификации;
по истечении сроков годности (а также если сроки годности не установлены);
при отсутствии маркировки.
Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными, не подлежат реализации (остальные процессы, входящие в понятие "оборот", в данном случае не упоминаются), утилизируются или уничтожаются.
Пункт 3 ст. 33, устанавливающий необходимость использования при осуществлении государственного контроля методов испытаний, разработанных в соответствии с конкретными техническими регламентами в соответствии со ст. 7, в настоящее время (до принятия технических регламентов) неприменим.
Статья 34. Полномочия органов государственного контроля (надзора)
Комментарий к статье 34
Полномочия органов государственного контроля определяются совокупностью их прав и обязанностей при осуществлении государственного контроля и правовой реализации результатов контроля.
Следует заметить, что до принятия Закона полномочия органов государственного контроля регулировались целым рядом законов (указанных в комментарии к ст. 32) и постановлениями Правительства РФ, утверждающими положения по различным органам контроля. При практически одинаковых объектах проведения государственного контроля полномочия контролирующих органов были неоднородны и различны по объему. В Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" полномочия государственных органов были разделены по их правовому статусу на полномочия федеральных органов исполнительной власти и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ. В Законе проведена унификация полномочий органов государственного контроля.
Закон определил следующие права органов государственного контроля:
требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия;
выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов (для практической реализации этого права необходимо разработать и утвердить единую форму такого предписания для применения всеми органами, осуществляющими контроль за соблюдением требований технических регламентов);
принимать мотивированные решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении связанных с продукцией процессов, если иными мерами невозможно устранить нарушения требования технических регламентов;
приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия.
Думается, что два последних из названных правомочий могут быть реализованы также посредством выдачи обязательного к исполнению предписания, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность, потому что ответственность за неисполнение решения органа государственного контроля в законодательстве не предусмотрена вообще. Что касается эффективности применения мер административной ответственности за неисполнение предписания органа государственного контроля, то полагаем, что необходимо в ближайшее время внести изменения в ст. 19.5 КоАП РФ в части увеличения санкций, чтобы размер санкций сделать соразмерным ущербу, который может понести изготовитель, продавец или лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя при исполнении вышеперечисленных предписаний (см. комментарий к ст. 40).
Положительной новацией Закона следует признать право контролирующего органа приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия. До принятия Закона таким правом были наделены только органы, выдавшие сертификат или зарегистрировавшие декларацию о соответствии, что на практике создавало препятствия для эффективного осуществления контроля и действенного принятия мер.
Анализируя обязанности органов государственного контроля, в качестве положительного элемента необходимо отметить вменение Законом в обязанность этим органам проведение разъяснительной работы по применению законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, а также информирование о существующих технических регламентах. Остальные обязанности органов государственного контроля базируются на положениях Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и статей гл. 7 Закона.
Законом не установлены правоотношения между органами государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов и федеральным органом исполнительной власти в области технического регулирования, т.е. надзорные органы, как и раньше, напрямую взаимодействуют с изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), не согласуя свои действия с федеральным органом.
Статья 35. Ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов
Комментарий к статье 35
В пункте 1 обозначены основания ответственности органов государственного контроля и их должностных лиц:
ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов;
совершение противоправных действий.
Органы государственного контроля несут материальную ответственность в случае нарушения прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей противоправными действиями должностных лиц этих органов при осуществлении государственного контроля. Споры о возмещении причиненного вреда разрешаются в порядке гражданского судопроизводства (в арбитражном суде).
Должностные лица органов государственного контроля несут дисциплинарную, уголовную и материальную ответственность. Дисциплинарная ответственность предусмотрена Трудовым кодексом РФ и ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и представлена следующими видами дисциплинарных взысканий:
замечание;
выговор;
строгий выговор;
предупреждение о неполном служебном соответствии;
увольнение.
Должностное лицо органа государственного контроля, допустившее должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранено от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Материальную ответственность должностные лица органов государственного контроля несут по регрессному иску органа государственного контроля в случае возмещения им ущерба, причиненного неправомерными действиями своих должностных лиц в результате проведения мероприятия по контролю.
Уголовная ответственность должностных лиц за совершенные преступления при осуществлении государственного контроля предусмотрена следующими статьями гл. 30 УК РФ:
статья 285 "Злоупотребление должностными полномочиями";
статья 286 "Превышение должностных полномочий";
статья 290 "Взятка";
статья 293 "Халатность".
Глава 7. ИНФОРМАЦИЯ О НАРУШЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ
ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ И ОТЗЫВ ПРОДУКЦИИ
Статья 36. Ответственность за несоответствие продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов
Комментарий к статье 36
Основаниями применения к изготовителю, продавцу, лицу, выполняющему функции иностранного изготовителя, юридической ответственности являются следующие юридические факты:
нарушение требований технических регламентов;
неисполнение предписаний и решений органа государственного контроля (надзора);
причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, а также в результате нарушения требований технических регламентов при осуществлении процессов;
угроза причинения вреда объектам, перечисленным в предыдущей ситуации, в результате тех же самых нарушений.
Прежде чем делать анализ данной статьи, необходимо отметить, что в действующем законодательстве понятие "технический регламент" не упоминается вообще. Поэтому прежде всего необходимо внести изменения в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ и предусмотреть в них ответственность за нарушения требований технических регламентов. В переходном периоде, до принятия технических регламентов, согласно п. 1 ст. 46 Закона в качестве обязательных должны соблюдаться требования, содержащиеся в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, направленные на обеспечение:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Здесь следует подчеркнуть, что в качестве обязательных признаются требования, соответствующие указанным целям и содержащиеся в государственных стандартах (ГОСТах). Если эти же требования содержатся в отраслевых стандартах или технических условиях, то согласно буквальному толкованию текста ст. 46 они не являются обязательными и их несоблюдение не влечет ответственности. Думается, что подобная ситуация значительно ущемляет права граждан на гарантии безопасности и защиты от фальсификаций, т.к. в ассортименте каждого пищевого предприятия до 70% составляет продукция, вырабатываемая по техническим условиям. Значит, с 1 июля 2003 г. требования, включенные в их документацию, утратили статус обязательных, и ответственность за их несоблюдение стала невозможной. Для примера проанализируем ситуацию: если изготовитель при производстве продукции допустит недовложение сырья или заменит дорогостоящее сырье на более дешевое, не предусмотренное рецептурой изделия, то ответственность за фальсификацию наступит в случае, если продукция выработана по ГОСТу. Если же фальсифицированная продукция выработана по техническим условиям, то ввиду необязательности нарушенных требований привлечь изготовителя к ответственности невозможно.
Кодекс об административных правонарушениях содержит целый ряд статей (гл. 6, 8, 9, 10, 11 - 14), которые могут применяться на время переходного периода с учетом требований ст. 46. Для эффективного применения административной ответственности в КоАП РФ должны быть внесены следующие изменения:
1) необходимо термин "нормативные документы" заменить на термин "технический регламент";
2) необходимо предусмотреть ответственность изготовителя и лица, выполняющего функции иностранного изготовителя, т.к. в действующем КоАП РФ только некоторые статьи (6.14, 7.18) предусматривают ответственность изготовителя. По нашему мнению, несмотря на содержание ст. 33, согласно которой государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется на стадии обращения продукции, именно предусмотренная ответственность изготовителя (во много раз превышающая ответственность продавца) обеспечит эффективность государственного контроля за соблюдением требований технических регламентов;
3) исключить из КоАП РФ нормы, предусматривающие ответственность за нарушения обязательных требований нормативных документов при выполнении работ и оказании услуг.
Уголовный кодекс РФ на переходный период (т.е. до приведения его в соответствие